องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่าง เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด ที่เราคุ้นเคยกันมานานนั้น การปกครองแบบดังกล่าวยังคงมีปัญหาภายในระบบเกิดขึ้นอยู่
ส่วนหนึ่งเป็นเพราะกฎหมายหรือไม่? ถ้าใช่ กฎหมายควรจะถูกปรับอย่างไรเพื่อให้การปกครองรูปแบบนี้เกิดประสิทธิภาพได้มากที่สุด #TULAW พาทุกคนหาคำตอบผ่าน “หน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามระบบกฎหมายไทย” โดย ศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยการปกครองตามรูปแบบการกระจายอำนาจ ที่เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นนั้น ๆ ผ่านการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นเพื่อเข้าไปบริหารท้องถิ่นของตน
ในปัจจุบันกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับหน้าที่และอำนาจ การใช้หน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยมีอยู่ด้วยกัน 4 กลุ่ม ได้แก่
– รัฐธรรมนูญ
– กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
– พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542
– กฎหมายอื่น ๆ
ซึ่งเมื่อพิจารณาแล้วจะเห็นว่า แม้ว่าประเทศไทยจะมีกฎหมายที่ให้อำนาจและหน้าที่แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากถึง 4 กลุ่ม แต่การใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกลับไม่มีประสิทธิภาพมากเท่าที่ควร
จากการศึกษาระบบกฎหมายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในต่างประเทศพบว่า รัฐธรรมนูญและกฎหมายของประเทศสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ญี่ปุ่น และฝรั่งเศส บัญญัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเทศเหล่านั้นมีหน้าที่และอำนาจอย่างกว้างขวาง
โดยประเทศอังกฤษถือว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตัวเอง และในประเทศฝรั่งเศสให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจทั่วไปที่จะจัดทำบริการสาธารณะโดยไม่ถูกจำกัดด้วยกฎหมายของรัฐ
นอกจากนี้ประเทศเหล่านี้ยังเปิดโอกาสให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำบริการสาธารณะได้หลากหลายวิธีไม่ว่าจะเป็นการจัดตั้งบริษัทหรือสหการในรูปแบบต่าง ๆ และการมอบให้องค์กรอื่นดำเนินการแทน เป็นต้น ซึ่งประเทศไทยกลับไม่เป็นเช่นนั้น
ปัญหาของระบบกฎหมายไทยที่ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยมีหน้าที่และอำนาจน้อยกว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในต่างประเทศแบ่งได้เป็น 2 ประการ ดังนี้
– รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันของประเทศไทย บัญญัติให้หน้าที่และอำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เป็นไปตามกฎหมาย ส่วนกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะบัญญัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจและหน้าที่จำกัดเป็นเรื่อง ๆ
กฎหมายไทยไม่มีแนวคิดที่จะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี “ความสามารถทั่วไป” แบบเดียวกับกฎหมายของต่างประเทศ รวมทั้งกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายอื่นของรัฐจึงทำให้มีหน้าที่และอำนาจน้อยลงกว่าที่กฎหมายจัดตั้งบัญญัติไว้ลงไปอีกด้วย
และมักมีการตีความว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีอำนาจหรือเป็นอำนาจของราชการส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาคซึ่งขัดกับหลักการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ
แม้ว่าจะมีพระราชบัญญัติกำหนดแผนและข้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ที่มุ่งแก้ปัญหาหน้าที่และอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยการเพิ่มหน้าที่และอำนาจผ่านกระบวนการถ่ายโอนภารกิจหน้าที่ของรัฐไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว
แต่การตีความว่า พ.ร.บ. ฉบับนี้มีสถานะต่ำกว่ากฎหมายจัดตั้ง และต่ำกว่ากฎหมายอื่น ๆ ของรัฐก็ยิ่งทำให้ พ.ร.บ. ฉบับนี้มีผลบังคับน้อยและไม่สามารถดำเนินการให้เป็นไปตามแผนกระจายอำนาจที่ประกาศไว้ได้
– การใช้หน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยยังมีข้อจำกัดทางกฎหมายในการจัดทำบริการสาธารณะ ทั้งในกรณีของการจัดตั้งบริษัทท้องถิ่น สหการ หรือแม้แต่องค์การมหาชนท้องถิ่น รวมไปถึงการมอบให้เอกชนดำเนินการแทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย
ผู้วิจัยให้ความเห็นว่า การให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นองค์กรหลักที่มีหน้าที่และอำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะเป็นสิ่งที่ถูกต้อง เพราะในหลายกรณีบริการสาธารณะที่รัฐดำเนินการอยู่ในปัจจุบันก็ไม่สามารถดำเนินการได้จริง และหากองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการเองจะมีประสิทธิภาพมากกว่า
เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าวผู้วิจัยจึงมีข้อเสนอแนะ 3 ข้อดังนี้
– แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
ควรจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยเพิ่มเติมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความสามารถทั่วไปในการจัดทำบริการสาธารณะที่เก่ียวข้องกับผลประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นได้
– ตรากฎหมายกลางเพื่อกำหนดหน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ควรมีการจัดทำกฎหมายกลางขึ้นฉบับหนึ่งเพื่อแก้ไขหน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้ง 5 รูปแบบในประเทศไทย โดยกฎหมายนั้นอาจมีเนื้อหา ดังนี้
1.บัญญัติหน้าที่และอำนาจของรัฐ (ราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาค)ไว้อย่างชัดเจนว่า รัฐมีหน้าที่และอำนาจเรื่องใดบ้าง เช่น การป้องกันประเทศ การรักษาความสงบเรียบร้อยภายในประเทศ
2.บัญญัติหน้าที่และอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล หรือพัทยา เป็นผู้รับผิดชอบหลักในการจัดทำบริการสาธารณะที่เป็นผลประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น โดยมีองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นผู้ช่วยในการจัดทำบริการสาธารณะที่มีขนาดใหญ่ โดยอาจกำหนดเงื่อนไขไว้ 3 ประการ ได้แก่
ประการแรก ต้องไม่เป็นบริการสาธารณะที่อยู่ในหน้าที่และอำนาจของรัฐ ประการที่สองคือ ในกรณีที่หน้าที่และอำนาจใดถูกกำหนดให้เป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว รัฐจะต้องไม่ดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะเรื่องดังกล่าวอีกต่อไป และประการสุดท้ายคือ รัฐยังคงมีอำนาจในการกำหนดมาตรฐานในการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในหน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้
ทั้งนี้เพื่อจะให้การแก้ไขบรรลุวัตถุประสงค์ได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ จะต้องดำเนินการแก้ไขกฎหมายเดิมหลายฉบับ เช่น
– แก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับการถ่ายโอนหน้าที่และอำนาจไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
เนื่องจากการแก้ไข 2 ข้อแรกอาจไม่สามารถแก้ไขได้ในระยะเวลาอันสั้น จึงเสนอให้มีการตรากฎหมายให้มีการถ่ายโอนหน้าที่และอำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพิ่มมากขึ้น
ทั้งนี้ถ้าหากการแก้ไขกฎหมายจะทำให้เกิดปัญหาตามมา ผู้วิจัยเสนอว่าให้ใช้เทคนิคทางกฎหมาย โดยการจะถ่ายโอนหน้าที่และอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในทุกครั้งจะต้องทำเป็นพระราชกฤษฎีกา ซึ่งจะทำให้การถ่ายโอนเป็นไปได้อย่างมีประสิทธิภาพและใช้เวลาไม่มากเท่ากับการใช้พระราชบัญญัติเป็นเครื่องมืออย่างเดียว
สำหรับในเรื่องของวิธีการใช้หน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นยังมีปัญหาเกิดขึ้นหลายประการ
ดังนั้นผู้วิจัยจึงมีข้อเสนอแนะว่าควรแก้ไขกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้ง 5 ฉบับเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถร่วมกันจัดทำบริการสาธารณะได้มากขึ้น รวมทั้งให้มอบอำนาจหรือจัดตั้งองค์กรต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นบริษัทจำกัด สหการ หรือองค์การมหาชนท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น
ที่มา : หน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามระบบกฎหมายไทย; ศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์. (2565)
อ่านงานวิจัยเต็มได้ที่ : https://bit.ly/TuLawInfographic13
