ท่ามกลางสถานการณ์การเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศของโลก พลังงานหมุนเวียน (Renewable energy) เช่น พลังงานแสงอาทิตย์ พลังงานลม โดยเฉพาะ “พลังงานหมุนเวียนเพื่อใช้ผลิตไฟฟ้า” กลายเป็นตัวเลือกที่น่าสนใจ เนื่องจาก เป็นพลังงานสะอาดกว่า และปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์น้อยกว่าเมื่อเทียบกับพลังงานที่ได้จากปิโตรเลียม

ในหลายประเทศนอกจากจะตัดสินใจเปลี่ยนมาใช้พลังงานหมุนเวียนมากขึ้น ยังหันมาส่งเสริมให้ชุมชนหันมาผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนอีกด้วย เพราะนอกจากจะทำให้เกิดความยั่งยืนด้านพลังงาน ยังทำให้เกิดการยอมรับทางสังคม และช่วยสนับสนุนความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นให้แก่ชุมชน

การที่จะสนับสนุนให้ชุมชนผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน จะมีรายละเอียดและปัจจัยใดบ้างที่ต้องคำนึงถึง

แล้วประเทศไทยจะสามารถส่งเสริมให้เกิดโครงการดังกล่าวขึ้นในชุมชนต่าง ๆ ได้หรือไม่?

#TULAW พาไปดูคำตอบผ่านวิทยานิพนธ์ ปริญญาเอกเรื่อง “มาตรการทางกฎหมายเพื่อส่งเสริมการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนในระดับชุมชนของประเทศ ไทย: ศึกษาเปรียบเทียบเยอรมนีและสกอตแลนด์” โดยอาจารย์ ดร.ภาคภูมิ โลหวริตานนท์

“การผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนในระดับชุมชน” ทำให้เกิดความยั่งยืนด้านพลังงาน เนื่องจาก ชุมชนได้มีส่วนร่วมในการจัดการด้านพลังงาน โดยพิจารณาตามความหลากหลายของแหล่งพลังงานของแต่ละชุมชน ซึ่งตอบโจทย์เรื่องการเข้าถึงแหล่งพลังงานที่เป็นธรรม รวมทั้งยังทำให้เกิดความยั่งยืนทางด้านสิ่งแวดล้อม

นอกจากนี้ การหันมาใช้พลังงานหมุนเวียนยังทำให้เกิดการยอมรับทางสังคมและความเป็นอยู่ทางเศรษฐกิจที่ดี  ขึ้นด้วย เนื่องจากพอเป็นโครงการของชุมชนที่เปิดโอกาสให้ชุมชนได้มีส่วนร่วมทำให้เกิดการรวมตัวและ พูดคุยกันระหว่างชุมชน เกิดความร่วมมือภายในชุมชน ผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นจึงตกอยู่แก่ชุมชน

แต่ในประเทศไทยนั้น การส่งเสริมการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนในระดับชุมชน ยังคงประสบปัญหาหลายประการดังนี้

– ปัญหาในการเข้าถึงแหล่งเงินทุน

โครงการพลังงานหมุนเวียน เช่น โครงการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานแสงอาทิตย์ มีต้นทุนที่สูง ทั้งค่าใช้จ่ายของการนำเข้าส่วนประกอบต่าง ๆ หรือค่าใช้จ่ายในการติดตั้งระบบ จึงต้องมีมาตรการที่จะมาสนับสนุนทางด้านการเงินขึ้นมาเพื่อสนับสนุนให้เกิดการผลิตไฟฟ้าจาก พลังงานทางเลือกที่มากขึ้น

ดังนั้นรัฐบาลจึงต้องมีระบบที่เข้ามาสนับสนุนตรงนี้ เช่น การมีแหล่งเงินทุนที่สามารถเข้าถึงได้ง่าย เนื่องจาก ชุมชนซึ่งเป็นประชาชนทั่วไปไม่สามารถเข้าถึงสินเชื่อได้ เมื่อเทียบกับผู้ประกอบการรายใหญ่ 

หรืออาจจะมีองค์กรที่จะให้คำปรึกษาหรือคำแนะนำเกี่ยวกับการก่อตั้งโครงการและการเข้าถึงสินเชื่อ ดังกล่าว เพื่อเป็นการสนับสนุนให้ชุมชนในการผลิตไฟฟ้า ซึ่งประเทศไทยยังขาดมาตรการในด้านนี้อยู่นั่นเอง

– ระบบการรับซื้อไฟฟ้าระยะยาว หรือ Feed-in Tariffs (FiTs)

อีกปัจจัยหนึ่งที่เป็นอุปสรรค ก็คือ ความไม่แน่นอนด้านกฎหมายเกี่ยวกับการรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน ที่เรียกว่า Feed-in Tariffs เพราะกฎหมายไทยที่สนับสนุนเกี่ยวกับเรื่องนี้เป็นกฎหมายลำดับรองเสียเป็นส่วนใหญ่ ในขณะที่กฎหมายของประเทศอื่นนั้นเป็นกฎหมายในระดับ พ.ร.บ. ทำให้บางครั้งโครงการอาจเกิดการชะงักได้ในกรณีที่กฎหมายมีการเปลี่ยนแปลงไป

FiTs คือ ระบบการรับซื้อไฟฟ้าระยะยาวที่ผลิตจากพลังงานหมุนเวียน

ซึ่งในระบบของประเทศไทยน้ันเป็นทางภาครัฐเป็นคนรับซื้อเป็นหลักทำให้เกิดจำนวนโควต้าจำกัด  ในการรับซื้อขึ้นในแต่ละครั้ง ในขณะที่ประเทศเยอรมนีและสกอตแลนด์ให้เอกชน

(ผู้จำหน่ายไฟฟ้า) เป็นคนรับซื้อทำให้ไม่มีจำนวนจำกัดในการรับซื้อ และใช้วิธีบวกต้นทุนเข้าไปส่วนนี้เพิ่มเข้าไปในค่าไฟฟ้าแทนเพราะมีต้นทุนต่อหน่วยที่มากขึ้น

การมีจำนวนจำกัดโควต้าในการรับซื้อไฟฟ้านี้เองที่ทำให้ระบบไม่ทั่วถึงและไม่เกิดแรงจูงใจมากที่ควร เพราะผู้ประกอบการรายเล็กเช่นชุมชนก็ย่อมไม่สามารถแข่งกับรายใหญ่ได้อยู่แล้ว เนื่องจาก ไม่มีความพร้อมทั้งด้านการเข้าถึงสินเชื่อ และการลงทุนเพื่อซื้อหรือติดตั้งอุปกรณ์ในการผลิตไฟฟ้า ดังนั้น จึงไม่อาจสร้างความมั่นใจแก่ชุมชนได้ว่า หากชุมชนริเริ่มทำโครงการดังกล่าวจะได้รับรายได้จาก FiTs อย่างแน่นอน ชุมชนจึงเลือกที่จะไม่ทำนั่นเอง

–กระบวนการขออนุญาตที่ซับซ้อนมากเกินไป

ในการดำเนินการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนในชุมชนนั้นจะต้องมีใบอนุญาตดังนี้

-ใบอนุญาตการประกอบกิจการโรงงานผลิตไฟฟ้า

-ใบอนุญาตก่อสร้างอาคาร

-ใบอนุญาตประกอบกิจการพลังงาน

-ใบอนุญาตให้ผลิตพลังงานควบคุม

กฎหมายไทยกำหนดหน้าที่ให้ผู้ที่จะดำเนินโครงการนี้ต้องขอใบอนุญาตเป็นจำนวนมาก อีกทั้งใบอนุญาตยังมีส่วนที่ทับซ้อนกันทั้งในแง่ของเนื้อหา และหน่วยงานที่บังคับใช้อีกด้วย ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศเยอรมนีที่ไม่จำเป็นต้องขอใบอนุญาตผลิตไฟฟ้าแค่แจ้งหน่วยงานที่ เกี่ยวข้องให้ทราบก็เพียงพอ (เพื่อรวบรวมข้อมูลในทางสถิติ) ซึ่งจะเห็นได้ว่าการขออนุญาตเพื่อดำเนินโครงการนี้นั่นมีความยุ่งยากและซับซ้อนมาก

– การขาดการกระจายอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเรื่องเกี่ยวกับพลังงาน

การที่จะทำให้การผลิตไฟฟ้าในระดับชุมชนประสบความสำเร็จได้นั้น ส่วนหนึ่งต้องอาศัยผู้นำชุมชนในการขับเคลื่อนผู้คนในชุมชนให้เกิดแรงจูงใจในการทำก่อน ซึ่งผู้นำชุมชนนั้นก็คือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั่นเอง

แต่ในปัจจุบันอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นถูกจำกัดไว้ใน พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 โดยกฎหมายไม่ได้ให้อำนาจหน้าที่เกี่ยวกับเรื่องพลังงานไว้เป็นการเฉพาะ โดยกฎหมายไทยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ เพียงว่า ให้ท้องถิ่นจัดทำบริการสาธารณะตามหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ เท่านั้น

ทำให้เกิดปัญหาการตีความในทางปฏิบัติว่าต้องดำเนินการเช่นไร รวมทั้งยังต้องคำนึงถึงกฎหมาย   อื่น ๆ อีกด้วย เนื่องจากกฎหมายบัญญัติให้การจัดทำบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นต้องเป็นไปตามที่กฎหมายอื่นบัญญัติด้วยนั่นเอง

เมื่อไม่มีกฎหมายบัญญัติเอาไว้ทำให้การสนับสนุนในโครงการเช่นนี้เป็นดุลยพินิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ๆ ซึ่งเมื่อรวมกับความกังวลในเรื่องงบประมาณทั้งความยากในการเบิกและการถูกตรวจสอบด้วยแล้ว ยิ่งทำให้การสนับสนุนจากทางองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเป็นไปได้ยากกว่าเดิมอีกด้วย

ผู้วิจัยจึงมีข้อเสนอแนะในการแก้ไขปัญหาในประเด็นต่าง ๆ ต่อไปนี้

– ประเด็นเรื่องการสนับสนุนทางการเงิน และ Feed-in Tariff (FiTs)

อาจดำเนินการเปลี่ยนรูปแบบให้รัฐไม่ต้องรับผิดชอบในเรื่องการรับซื้อ แต่ให้เอกชนเข้ามารับผิดชอบหรือมีบทบาทในเรื่องดังกล่าวแทน และดำเนินการคิดต้นทุนเข้าไปอยู่ในบิลค่าไฟฟ้าแทน ซึ่งต้นทุนตรงนี้จะต้องถูกออกแบบเพื่อให้ไม่เป็นการสร้างภาระให้ประชาชนจนเกินไป

โดยยึดตัวอย่างจากต่างประเทศที่จะมีกลไกในการลดค่าไฟฟ้าที่รับซื้อตาม FiT ส่วนนี้ลงตามระยะเวลาในสัญญา เนื่องจากในช่วงแรกจำเป็นต้องกำหนดอัตราค่าไฟฟ้าที่รับซื้อจากเอกชนเพื่อให้ครอบคลุมต้นทุน  ที่เกิดขึ้น ซึ่งพอระยะเวลาผ่านไป เทคโนโลยีต่างก็จะพัฒนามากขึ้นทำให้ต้นทุนในการผลิตย่อมลดลงตามไปด้วยนั่นเอง

นอกจากนี้ยังเป็นการกระตุ้นให้ผู้ผลิตพัฒนาเทคโนโลยีเพื่อให้มีประสิทธิภาพในการที่จะสามารถ ผลิตไฟฟ้าให้มากพอที่จะรับผลตอบแทนได้เทียบเท่าเดิม ทำให้เกิดการพัฒนาของเทคโนโลยีการผลิตไฟฟ้าอยู่ตลอดอีกด้วย

รวมทั้งยังจะต้องให้ชุมชนสามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุน และให้มีองค์กรที่จะเข้ามาให้คำแนะนำและคำปรึกษาเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าวเป็นการเฉพาะ โดยอาจต้องออกนโยบายให้ธนาคารที่เป็นรัฐวิสาหกิจให้ความร่วมมือในส่วนนี้ หรือส่งเสริมเรื่องเข้าถึงสินเชื่อ ประกอบกับ FiT ไปด้วยนั่นเอง

โดยประเทศเยอรมนีสามารถผลักดันให้เกิดการผลิตไฟฟ้าในระดับชุมชนได้มากมายจากการสร้าง โครงการเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ และระบบการรับซื้อไฟฟ้า FiT ที่ทั่วถึงนี้ ในขณะที่สกอตแลนด์เองก็ประสบความสำเร็จเช่นกันจากการให้มีโครงการเงินกู้สำหรับเรื่องนี้ โดยเฉพาะ พร้อมให้คำปรึกษาในการจัดทำโครงการและแนะนำเรื่องแหล่งเงินทุนให้แก่ชุมชน

– ประเด็นเรื่องกฎหมายเกี่ยวกับการขออนุญาตที่มีจำนวนมากและทับซ้อนกัน

มีข้อเสนอว่าอาจจะต้องพิจารณากฎหมายว่ามีอะไรที่ทับซ้อนหรือไม่จำเป็นสำหรับดำเนินการ ในโครงการดังกล่าวหรือไม่ เพื่อลดกระบวนการที่ไม่จำเป็น โดยในส่วนของใบอนุญาตก่อสร้างอาคารนั้นอาจยังมีความจำเป็นอยู่

แต่ในส่วนของใบอนุญาตให้ผลิตพลังงานควบคุมนั้น เนื่องจากเป็นกฎหมายเก่าและทับซ้อนกับกฎหมายประกอบกิจการพลังงานที่ออกมาในภายหลัง   รวมทั้งในส่วนใบอนุญาตการประกอบกิจการโรงงานผลิตไฟฟ้าอาจทำการยกเลิกได้ เพราะในแง่ของกลไก คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน อาจจะสามารถออกระเบียบที่มาตรวจสอบความปลอดภัยของการผลิตไฟฟ้าได้อยู่แล้ว ดังนั้นอาจไม่มีความจำเป็น ที่จะต้องขอใบอนุญาตให้ซับซ้อน

รวมทั้งมีความเห็นว่าควรให้ใบอนุญาตก่อสร้างอาคาร เป็นอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการพิจารณา เพราะว่าเป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่ในองค์กรเป็นคนในพื้นที่ ย่อมมีความเข้าใจในพื้นที่ต่าง ๆ ได้มากกว่าเกี่ยวกับตัวอาคารหรือพื้นที่ที่ตั้งโรงไฟฟ้า

– ประเด็นเรื่องอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน ในเรื่องที่ไม่ใช่อำนาจหน้าที่ของตนเองที่กำหนดไว้ในกฎหมายโดยเฉพาะ อาจจะจำเป็นต้องปฏิบัติตามแนวทางที่รัฐบาลเป็นผู้กำหนดเป็นหลัก ซึ่งในบางครั้งการทำตามแนวทางของรัฐบาลนั้น อาจจะไม่ได้ตอบโจทย์ความต้องการของประชาชนในพื้นที่จริง ๆ

ในระบบกฎหมายของต่างประเทศ เช่น เยอรมนี นั้น ถ้าไม่มีกฎหมายห้ามไว้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถกระทำได้หมดหากเห็นถึงประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นในท้องถิ่นของ ตนเอง แต่ของประเทศไทยนั้นกลับกลายเป็น ถ้าไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ ท้องถิ่นก็ไม่สามารถทำได้

ดังนั้นจึงต้องแก้ไขกฎหมายเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนินการเกี่ยวกับเรื่อง พลังงานได้ด้วยตนเอง และเปิดโอกาสให้คนในท้องถิ่นได้เข้ามามีส่วนร่วมในเรื่องพลังงานมากขึ้นนั่นเอง ผ่านการริเริ่มของผู้นำชุมชน

ที่มา : โครงการการนำเสนอวิทยานิพนธ์ ปริญญาเอกเรื่อง “มาตรการทางกฎหมายเพื่อส่งเสริมการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนในระดับชุมชนของประเทศ ไทย: ศึกษาเปรียบเทียบเยอรมนีและสกอตแลนด์”; นำเสนอโดย อาจารย์ ดร.ภาคภูมิ โลหวริตานนท์, ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.สุรศักดิ์ บุญเรือง (ผู้ดำเนินรายการ)

ชมคลิปการนำเสนอวิทยานิพนธ์ได้ที่ https://fb.watch/hBl9yVgvhB/