จากเหตุการณ์การควบรวมบริษัทยักษ์ใหญ่ในช่วงเวลาที่ผ่านมานั้น ทำให้เกิดประเด็นทางด้านกฎหมายขึ้นมาว่า การควบรวมของทั้งสองบริษัทนั้นสามารถทำได้ตามกฎหมายหรือไม่? และการควบรวมนั้นเป็นการสร้างผลกระทบในเชิงลบแก่ประชาชนหรือไม่?
#TULAW พาทุกคนไปดูคำตอบเหล่านั้นผ่านเสวนาวิชาการ “มติ กสทช. กับการควบรวมค่ายมือถือ :
ข้อสังเกตทางกฎหมายและผลกระทบทางสังคม”
กสทช. มีอำนาจในการตรวจสอบการควบรวมมากน้อยเพียงใด?
การควบรวมกิจการในธุรกิจโทรคมนาคมนั้นถูกกำกับดูแลโดย คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ หรือ กสทช ซึ่งมีกฎหมายที่เข้ามาเกี่ยวข้องต่อการตรวจสอบดังกล่าวอยู่ 4 ฉบับ ดังนี้
- พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560
- พ.ร.บ.การประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544
- ประกาศคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่องมาตรการเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำอันเป็นการผูกขาดหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2549
- ประกาศคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่องมาตรการกำกับดูแลการรวมธุรกิจในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2561
ตามประกาศคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่องมาตรการกำกับดูแลการรวมธุรกิจในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2561 ข้อ 5 นั้น กำหนดให้ผู้ที่จะทำการรวมธุรกิจยื่นรายงานต่อ กสทช.
แต่ข้อ 9 ของประกาศฯ พ.ศ. 2561 กลับกำหนดให้การรายงานดังกล่าวถือเป็นการขออนุญาตจาก กสทช. ตามข้อ 8 ของประกาศคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่องมาตรการเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำอันเป็นการผูกขาดหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2549 แทน
เมื่อพิจารณาข้อ 8 ตามประกาศดังกล่าวที่กำหนดเอาไว้ให้การถือครองธุรกิจในบริการประเภทเดียวกันนั้นจะไม่สามารถกระทำได้ เว้นแต่จะได้รับ “อนุญาต” จาก กสทช. ดังนั้นการที่ กสทช. มีมติให้สองบริษัทนั้นสามารถควบรวมกันได้ โดยมีมติว่าเป็นการ “รับทราบ” เท่านั้น แปลว่ามติข้างมากมองว่าทั้งสองบริษัทนั้นเป็นธุรกิจคนละประเภทกัน จึงไม่ต้องพิจารณาข้อ 8 ตามประกาศดังกล่าว
การควบรวมจึงไม่ต้องทำการขออนุญาต เพียงแค่ยื่นรายงานต่อ กสทช. ก็สามารถทำการควบรวมได้เลย กสทช. จึงสามารถทำได้เพียงแค่รับทราบและตั้งเงื่อนไขสำหรับการควบรวมเท่านั้น ซึ่งเป็นที่น่าสังเกตว่าธุรกิจของทั้ง 2 บริษัทนั้น เป็นธุรกิจคนละประเภทกันจริงหรือไม่
เจตนารมณ์ของข้อ 9 ของประกาศฯ พ.ศ. 2561 นั้นตั้งใจเพื่อให้ยึดหลักกระบวนการในการขออนุญาตตามข้อ 8 ของประกาศฯ พ.ศ. 2549 มาปรับใช้หรือไม่ และ กสทช. ควรมีอำนาจเต็มในการพิจารณาเรื่องนี้อยู่แล้วหรือไม่ ไม่ว่าจะเป็นการอนุญาต การวางเงื่อนไข หรือการห้ามการควบรวม
กสทช. ควรอนุญาตหรือวางเงื่อนไขประกอบการควบรวมอย่างไร หรือว่าการห้ามการควบรวมเหมาะสมกว่า?
ทั้งนี้มีข้อน่าสังเกตว่าในการพิจารณาของหน่วยงานบังคับใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้าทั่วโลกนั้น มักมีคดีกลุ่มหนึ่งที่เกี่ยวข้องกับ “ข้อต่อสู้ว่าด้วยความล้มเหลวของบริษัท” (failing firm defence) ถ้าบริษัทเกิดความล้มเหลวสามารถควบรวมกับบริษัทอื่นได้ เพราะมีมุมมองว่าถ้าหากไม่ควบรวม ธุรกิจที่ล้มเหลวก็มีแนวโน้มที่จะออกจากตลาดการแข่งขันอยู่ดี ทำให้หลักการดังกล่าวเป็นข้อยกเว้นให้สามารถเกิดการควบรวมขึ้นมาได้
ในปัจจุบันหลักการนี้ถูกตีความโดยเคร่งครัดเป็นอย่างมาก บริษัทต้องล้มเหลวถึงขนาดที่ล้มละลายเท่านั้น การควบรวมจึงจะสามารถทำได้ โดยต้องมีกระบวนพิจารณาคดีล้มละลาย เช่น การตั้งผู้จัดการทรัพย์สิน หรือมีคำสั่งศาลให้เป็นผู้ล้มละลายเท่านั้น ถ้าเพียงแค่ขาดทุนจะไม่สามารถถือเป็นข้อยกเว้นในการควบรวมธุรกิจได้
รวมทั้งเมื่อเกิดการควบรวมขึ้น ในต่างประเทศมักจะมีการวางเงื่อนไขในทางโครงสร้าง เช่น สั่งให้ลดขนาดการควบรวม หรือสั่งให้ขายธุรกิจบางส่วนออกไปเพื่อให้ผู้เล่นรายอื่นเข้ามาได้อีกด้วย จึงเป็นที่น่าสังเกตว่ามติเสียงข้างมากของ กสทช. โดยไม่มีการสั่งให้ขายกิจการออกไปบางส่วนเอื้อให้เกิดการควบรวมของทั้ง 2 บริษัทยักษ์ใหญ่ขึ้นมานั่นเอง
การควบรวมมีผลกระทบต่อตลาดและสังคมอย่างไร?
จากการควบรวมกิจการครั้งนี้ ทำให้มีสิ่งที่ต้องคำนึงต่อไปในเรื่องต่าง ๆ ดังนี้
– ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นกับผู้บริโภค
ในเชิงทฤษฎีนั้นอาจเกิดข้อดีขึ้นได้คือ เกิดการรวมพลังของธุรกิจเดียวกันทำให้ต้นทุนถูกลง ซึ่งจะส่งผลให้ราคาถูกลงตามไปด้วย แต่จากข้อมูลในต่างประเทศ แสดงให้เห็นว่าหลังจากการควบรวมเกิดขึ้น ราคามักเพิ่มขึ้น และกำไรของผู้ให้บริการนั้นก็เพิ่มขึ้นเช่นกัน แถมยังสร้างผลกระทบต่อผู้บริโภคในเชิงลบที่มากขึ้นอีกด้วย
นอกจากนี้ยังอาจมีการคิดราคาแบบรวมแพ็กเกจด้วยทำให้ผู้บริโภคต้องจ่ายราคามากกว่าในส่วนที่เขาจะใช้ และไม่มีการเปิดเผยรายละเอียดในส่วนของตรงนี้เพื่อให้ผู้บริโภคได้รับทราบและประกอบการตัดสินใจอีกด้วย
– การพัฒนาที่ลดลงของผู้ให้บริการ
เมื่อคู่แข่งน้อยลงโดยเฉพาะอย่างยิ่งในอุตสาหกรรมที่เกี่ยวกับเทคโนโลยี จะทำให้เกิดการสร้างนวัตกรรมหรือการเสนอบริการที่ดีขึ้นน้อยลง รวมไปถึงแรงจูงใจในการแข่งขันในตลาดจะน้อยลงด้วยเช่นกัน
นอกจากนี้ยังมีเรื่องการร่วมมือกันและพฤติกรรมไม่แข่งขันระหว่างสองบริษัทใหญ่อีกด้วย โดยในปัจจุบันถ้าเทียบเคียงโพรโมชันหรือแพ็กเกจที่มีอยู่ในตลาดน้ันแทบจะมีลักษณะที่ใกล้เคียงกันอยู่แล้ว และเมื่อเหลือสองบริษัทย่อมทำให้แรงจูงใจในการออกแพ็กเกจหรือโปรโมชั่นมาจูงใจผู้บริโภคน้ันลดน้อยลงกว่าเดิม หรืออาจเกิดการออกแพ็กเกจหรือโพรโมชันตามกันทั้งแบบที่ไม่ตั้งใจหรือตั้งใจอีกด้วย
– การควบคุมกำกับดูแลจากทางภาครัฐ
การทำธุรกิจประเภทนี้ถือว่าเป็นการทำธุรกิจที่เริ่มด้วยต้นทุนที่สูง แต่ยิ่งมีผู้ใช้บริการเยอะมากเท่าไหร่ยิ่งทำให้ต้นทุนเฉลี่ยลดน้อยลงมากเท่านั้น ซึ่งอาจเรียกได้ว่าเป็นธุรกิจแบบ natural monopoly หรือธุรกิจที่เป็นการผูกขาดโดยธรรมชาตินั่นเอง
โดยธุรกิจแบบนี้มีอยู่ 2 รูปแบบด้วยกัน ได้แก่
- รัฐเป็นคนดำเนินการเอง หรือให้รัฐวิสาหกิจของรัฐเป็นคนดำเนินการแทน
- ให้เอกชนดำเนินการ โดยมีรัฐกำกับดูแลอย่างเข้มข้น
ทั้งนี้เพราะธุรกิจชนิดนี้ยิ่งขยายยิ่งทำให้ต้นทุนลดน้อยลงเรื่อย ๆ ทำให้สามารถสร้างกำไรได้เพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ เช่นกัน ดังนั้นการควบคุมจากทางภาครัฐจึงต้องมีความเข้มข้นในทุกมิติ ตั้งแต่ต้นน้ำไปจนถึงปลายน้ำ เช่น ดูในเรื่องของโอกาสในการทำกำไรหลังจากการรวมตัว เรื่องราคาที่กระทบต่อผู้บริโภค เป็นต้น
ที่มา : เสวนาวิชาการ เรื่อง “มติ กสทช. กับการควบรวมค่ายมือถือ : ข้อสังเกตทางกฎหมายและผลกระทบทางสังคม”
รับชมเสวนาวิชาการได้ที่ http://bit.ly/3EwP46r
