รองศาสตราจารย์ ดร.สุปรียา แก้วละเอียด อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (วิทยากร) :

ประเด็นเกี่ยวกับที่มาของมาตรา 144 นั้น ในเบื้องต้นขอเริ่มจากคำถามที่ว่า “มาตรา 144 รัฐธรรมนูญ 2560 อยู่ในขั้นตอนใดในกระบวนการงบประมาณ?” โดยทั่วไปแล้วมี 4 ขั้นตอน ได้แก่ 1. กระบวนการจัดทำงบประมาณ 2. การอนุมัติงบประมาณ 3. การบริหารงบประมาณหรือการใช้จ่ายเงิบภาครัฐ และ 4. การประเมินผลและการตรวจสอบงบประมาณ โดยกรณีตามมาตรา 144 อยู่ในกระบวนการของการอนุมัติงบประมาณ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางนิติบัญญัติเพื่อให้ฝ่ายบริหารหรือหน่วยนับงบประมาณนำไปใช้จ่าย และบทบัญญัติดังกล่าวมีส่วนสำคัญอยู่ 2 ส่วน ได้แก่ กรณีมาตรา 144 วรรค 1 โดยที่มานั้นเดิมปรากฏอยู่ในข้อบังคับการประชุมสภา พ.ศ. 2513 ข้อ 113 ห้าม ส.ส. แปรญัตติรายจ่ายตามข้อผูกพัน หลังจากนั้นก็มีการบัญญัติครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ ปี 2521 เป็นต้นมา ดังนั้น หลักการตามมาตรา 144 จึงมีมานานแล้ว ส่วนเหตุผลที่ต้องมีหลักการนี้เนื่องจากไม่ต้องการให้ ส.ส. ซึ่งมีอำนาจในการอนุมัติงบประมาณ เข้ามาเพิ่มภาระทางการคลังด้วยการเพิ่มรายจ่าย เพราะเพิ่มรายจ่ายเป็นการริเริ่มงบประมาณอย่างหนึ่ง และการเพิ่มรายจ่ายหรือโครงการที่ไม่ได้เสนอโดยฝ่ายบริหารก็ยังเป็นการก้าวล่วงอำนาจในการจัดทำงบประมาณของฝ่ายบริหารอีกด้วย ดังนั้น การที่ให้ ส.ส. มีอำนาจแปรญัตติตัดลดงบประมาณยกเว้นรายจ่ายตามข้อผูกพัน ก็เพื่อให้สามารถตรวจสอบความเหมาะสมในการใช้จ่ายงบประมาณให้เกิดความคุ้มค่าและประโยชน์ของประชาชนจริง ๆ เท่านั้น

ส่วนกรณีมาตรา 144 วรรค 2 นั้น ก็เป็นหลักการเดิมที่นำมาจากรัฐธรรมนูญ ปี 2540 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูยฉบับแรกที่ห้าม ส.ส. ส.ว. หรือกรรมาธิการเข้าไปมีส่วนไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมในงบประมาณ และเหตุผลที่ต้องมีมาตรา 144 วรรค 2 นั้น อาจกล่าวได้ว่าเป็นอัตลักษณ์ของประเทศไทย เนื่องจากเป็นบทบัญญัติที่เกิดขึ้นจากบริบททางการเมืองและสังคมของประเทศไทยโดยแท้ ซึ่งไม่มีปรากฏอยู่ในกฎหมายต่างประเทศแต่อย่างใด ด้วยเจตนารมณ์ที่จะต้องการยกเลย “งบ ส.ส.” หรือเรียกได้หลายชื่อ เช่น งบหาเสียง เป็นต้น เพราะเดิมจะมีการจัดสรรงบประมาณให้ ส.ส. แต่ละคนเป็นการเฉพาะสำหรับนำไปใช้ในพื้นที่หรือจังหวัดที่ตนได้รับการเลือกตั้ง ส.ส. จึงเป็นทั้งผู้อนุมัติและผู้ใช้งบประมาณที่ตนเป็นผู้อนุมัติในคราวเดียวกัน ซึ่งมีลักษณะเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ (conflict of the interest) โดยชัดเจน ในขณะเดียวกันก็เกิดปัญหาว่างบประมาณดังกล่าว ส.ส. ไม่ได้นำไปใช้เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนแต่อย่างใด แต่ส่วนใหญ่จะเป็นการนำไปใช้ในการสร้างความนิยมในทางการเมืองมากกว่า ดังนั้น ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ปี 2540 จึงไม่ต้องการให้มี “งบ ส.ส.” เพื่อไม่ให้มีส่วนในการใช้งบประมาณที่ตนอนุมัติ ทั้งยังขัดกับหลักการหลายอย่าง เช่น หลักการห้ามฝ่ายนิติบัญญัติในการริเริ่มกำหนดรายจ่ายแผ่นดิน หรือการเป็น ส.ส. คือผู้แทนของประชาชนทั้งประเทศ ไม่ได้เป็นเฉพาะในเขตจังหวัดที่ตนได้รับเลือกตั้งเท่านั้น เป็นต้น นอกจากนี้ ที่ผ่านมาเคยมีคดีขึ้นสู่ศาลรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2 – 3 คดี แต่ก็ยังไม่เคยมีคำวินิจฉัยเกี่ยวกับกรณืที่ ส.ส. สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) หรือกรรมาธิการมีส่วนในการใช้จ่ายงบประมาณแต่อย่างใด เพราะด้วยระยะเวลาการพิจารณาคดีที่จำกัดและยังไม่ปรากฏหลักฐานที่ชัดเจนนั่นเอง

ในประเด็นที่อาจเกิดปัญหาคือ กรณีการเพิ่มวรรค 3 ของมาตรา 144 เกี่ยวกับผลทางกฎหมายที่แตกต่างไปจากเดิม ถ้าสมมติปรากฏว่าการแปรญัตติหรือการกระทำใดที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญอาจวินิจฉัยโดยให้การกระทำเฉพาะส่วนนั้นสิ้นผลไป โดยไม่ได้มีผลต่อตัวบุคคลผู้กระทำแต่อย่างใด แต่กรณีตามบทบัญญัติดังกล่าวส่งผลต่อตัวผู้กระทำด้วยในหลายทาง เช่น การลงโทษทางการเมืองแก่ ส.ส. ส.ว. หรือรัฐมนตรี หรือการกดดันและอาจเอาผิดแก่ข้าราชประจำ ทั้งยังมีการเรียกให้ชดใช้เงินคืนพร้อมดอกเบี้ยโดยมีอายุความ 20 ปี (เทียบเท่าอายุความฐานฆ่าคนตายตามกฎหมายอาญา) อีกด้วย บทบัญญัตินี้จึงเป็นไปเพื่อให้เกิดสภาพบังคับแก่ตัวบุคคลผู้กระทำ และสร้างประสิทธิภาพในการยับยั้งไม่ให้ ส.ส. ส.ว. หรือกรรมาธิการที่อาจจะใช้งบประมาณไปในทิศทางที่เป็นประโยชน์แก่ตนเองและพวกพ้องนั่นเอง

บทบัญญัติมาตรา 144 วรรค 1 นั้นมีมานานแล้วและไม่เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ ส่วนวรรค 2 นั้นเกิดขึ้นในรัฐธรรมนูญปี 2540 ตามบริบทของการเมืองและสังคมไทย แม้ไม่เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ แต่อาจเกิดปัญหาในทางหลักการได้ โดยเฉพาะถ้อยประโยชน์ที่ว่า

“การกระทำด้วยประการใด ๆ ที่มีผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาหรือกรรมาธิการมีส่วนไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย จะกระทำมิได้” ก่อให้เกิดปัญหาในการตีความว่ามีขอบเขตมากน้อยเพียงใด ในกรณี้นี้คุณมีชัย ฤชุพันธุ์ ผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้ให้ความเห็นว่า เป็นกรณีการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ถ้าการกระทำนั้นเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนรวมแล้วย่อมไม่มีความผิด ซึ่งปัญหาที่ตามมาคือการพิสูจน์ว่าการกระทำเพียงใดเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนรวมและประโยชน์ส่วนตน

ส่วนกรณีตามวรรค 3 เริ่มมีปัญหาในเชิงหลักการและในทางปฏิบัติเกิดขึ้น โดยในทางทฤษฎีนั้น หลักการสำคัญที่เกี่ยวข้องคืออำนาจในการริเริ่มทางการคลังเป็นของฝ่ายบริหาร กับหลักการที่ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจในการอนุมัติงบประมาณ โดยหลักการทั้งสองต่างตั้งอยู่บนหลักการแบ่งแยกอำนาจ (separation of power) ตามการปกครองในระบอบประชาธิปไตยและหลักนิติรัฐ ทั้งยังเป็นการแบ่งแยกอำนาจทางการคลัง กล่าวคือฝ่ายบริหารเป็นผู้เสนอและใช้จ่าย ส่วนฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้อนุมัติ โดยผู้เสนอและผู้อนุมัติไม่ควรเป็นคนเดียวกันนั่นเอง ปัญหาในทางหลักการคือ “การให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจเข้ามาตรวจสอบและลงโทษ เท่ากับว่าให้ศาลเข้ามาตรวจสอบความเหมาะสมในการใช้งบประมาณของฝ่ายบริหารรวมถึงการแปรญัตติของฝ่ายนิติบัญญัติไปโดยสภาพ ซึ่งการตรวสอบความเหมาะสมเช่นว่านี้เป็นอำนาจโดยแท้ของฝ่ายนิติบัญญัติ” ตามหลักการทั่วไปแล้ว หากการกระทำในขั้นตอนกระบวนการงบประมาณไม่ชอบด้วยกฎหมาย การกระทำนั้นย่อมสิ้นผลไปเพราะไม่มีฐานอำนาจทางกฎหมายรับรองการกระทำนั้นนั่นเอง

นอกจากนี้ บทบัญญัติดังกล่าวยังมีการกำหนด “ลงโทษบุคคล” ซึ่งการจะลงโทษบุคคลใด โทษนั้นจะต้องมีความชัดเจนแน่นอน โดยบทบัญญัติดังกล่าวและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญไม่มีความชัดเจนเกี่ยวกับการกำหนด “คำบังคับ” ซึ่งอาจกลายเป็น “ดุลพินิจ” ของศาลรัฐธรรมนูญนั่นเอง ส่วนโทษที่เป็นการจำกัดสิทธิในทางการเมืองเพราะเป็นการเพิกถอนสิทธิในการรับสมัครการเลือกตั้ง จึงมีปัญหาเกี่ยวกับ “ความได้สัดส่วน” ของโทษอีกด้วย

ทั้งยังมีปัญหาเกี่ยวกับ “การเรียกให้รับผิดชดใช้เงินคืนพร้อมด้วยดอกเบี้ย” กล่าวคือ ศาลรัฐธรรมนูญนั้นมีหน้าที่พิทักษ์ความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ เมื่อพิจารณาตามรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ จะเห็นว่าในทางกฎหมายนั้นศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้มีภารกิจอย่างศาลยุติธรรมหรือศาลปกครองที่จะต้องมีกรมบังคับคดีหรือหน่วยงานรัฐสนับสนุนการบังคับตามคำวินิจฉัยต่อความรับผิดทางแพ่งหรือทางปกครอง ปัญหาจึงมีว่าศาลรัฐธรรมนูญจะบังคับคดีเพื่อเรียกให้รับผิดชดใช้เงินคืนพร้อมด้วยดอกเบี้ยอย่างไร

ในกรณีมาตรา 144 วรรค 6 ที่ให้อำนาจคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ในการเสนอความเห็นให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาตามวรรค 3 นั้น เมื่อพิจารณาแล้วจะเห็นว่าบทบัญญัติในวรรค 3 และ 6 นั้นไม่สอดคล้องกัน กล่าวคือ วรรค 3 มุ่งหมายเกี่ยวกับการฝ่าฝืนข้อห้ามตามวรรค 2 แต่วรรค 6 รวมกรณีวรรค 1 เข้าไปด้วย ซึ่งหากมีการร้องให้ศาลพิจารณา ศาลย่อมไม่มีอำนาจเพราะวรรค 3 ไม่ได้บัญญัติให้ศาลมีอำนาจพิจารณากรณีตามวรรค 1 ได้นั่นเอง ปัญหาที่อาจเกี่ยวเนื่องกันคือ องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญควรมีอำนาจตรวจสอบการกระทำในทางนิติบัญญัติหรือไม่ นอกจากนี้ ในการเสนอความเห็นต่อศาลนั้น ป.ป.ช. อาจต้องใช้ระยะเวลาในการพิจารณา เมื่อร่างพระราชบัญญัติรายจ่ายประกาศใช้แล้วและอาจใช้บังคับจนสิ้นระยะเวลาการบังคับใช้ไปแล้ว แต่ ป.ป.ช. ยังไม่สามารถชี้มูลได้ ย่อมก่อให้เกิดผลที่ไม่ควรอย่างยิ่ง เพราะอาจกระทบต่อความชัดเจนและแน่นอนได้

ดังนั้น โดยส่วนตัวเห็นว่า แม้บทบัญญัติมาตรา 144 จะมีเจตนารมณ์ที่ดี แต่ก็มีคำถามว่าจำเป็นที่จะต้องมีบทบัญญัตินี้ไว้ในรัฐธรรมนูญหรือไม่ หรือมีวิธีการอื่นที่สามารถจัดการปัญหานี้ได้ดีกว่า

ในแง่กฎหมายเปรียบเทียบ ถ้าพิจารณาเรื่องการพิจารณาอนุมัติงบประมาณในภาพรวม จะเห็นว่าสามารถจัดกลุ่มประเทศได้เป็น 3 ประเภท ได้แก่ 1. ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจโดยแท้ในการพิจารณาอนุมัติงบประมาณทั้งเพิ่มหรือลดก็ได้ เช่น ประเทศสหรัฐอเมริกา เนื่องมาจากระบบการแบ่งแยกอำนาจตามรัฐธรรมนูญทั้งอำนาจของฝ่ายบริหารและความเข้มแข็งของฝ่ายนิติบัญญัติ เป็นต้น 2. ฝ่ายนิติบัญญัติมีข้อจำกัดบางประการ เช่น การคำนึงถึงดุลยภาพและวินัยทางการคลัง เช่น ประเทศตูนิเซียตามรัฐธรรมนูญฉบับเดิม หรือมาตรา 144 วรรค 1 ของประเทศไทย เป็นต้น 3. ฝ่ายนิติบัญญัติถูกจำกัดอย่างเคร่งครัดที่ห้ามมีส่วนในการใช้งบประมาณและยังกำหนดโทษอีกด้วย ข้อสังเกตคือ ถ้าต้องการให้อำนาจอนุมัติงบประมาณเป็นของฝ่ายนิติบัญญัติโดยแท้ ความสมดุล (balancing) จะอยู่ ณ จุดใด เช่น ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจแปรบัญญัติเพิ่มได้ แต่ห้ามเกินกรอบวงเงินที่ฝ่ายบริหารเสนอมาเพื่อรักษาวินัยทางการคลัง หรือให้เป็นอำนาจนิติบัญญัติโดยแท้โดยไม่จำกัดอำนาจของสภา เป็นต้น ทั้งนี้ต้องคำนึงปัจจัยต่าง ๆ ประกอบด้วย อาทิ การเมืองการปกครอง ความเข้มแข็งของรัฐสภา หรือรูปแบบการจัดทำงบประมาณ ซึ่งรูปแบบการจัดทำงบประมาณของประเทศไทยเป็นแบบงบประมาณขาเดียว (สภาพิจารณาเฉพาะงบประมาณรายจ่าย ไม่มีงบประมาณรายรับ) เป็นต้น

การพิจารณาคุณค่าหรือความเหมาะสมของบทบัญญัติมาตรา 144 เห็นว่า บทบัญญัตินี้ใช้บังคับได้จริง โดยเฉพาะในแง่ของการ “ข่มขู่” จากตัวอย่างที่เห็นคือเจ้าหน้าที่สำนักงบประมาณไม่อยากเข้าไปมีส่วนร่วมกับคณะกรรมาธิการมากนัก และบทบัญญัตินี้ก็ส่งผลต่อทางปฏิบัติที่ทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติปฏิบัติหน้าโดยไม่เต็มประสิทธิภาพ ด้วยการก่อให้เกิดความวิตกกังวลแก่ฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งผลที่ตามมาคืออาจก่อให้เกิดการยอมตามที่ฝ่ายบริหารเสนอมาได้ ส่วนแนวทางในการแก้ไขปัญหา โดยส่วนตัวเห็นว่า การเขียนรัฐธรรมนูญควรเขียนจากหลักการ แต่ก็ต้องคำนึงถึงด้วยว่ารัฐธรรมนูญย่อมต้องสัมพันธ์หรือขึ้นอยู่กับบริบททางการเมืองการปกครอง หรือสังคมของแต่ละประเทศ อย่างไรก็ตาม หากพิจารณามาตรา 144 ส่วนที่เพิ่มเติมเข้ามานั้นสร้างปัญหามากกว่าการเกิดผลดี และก็มีกฎหมายฉบับอื่นที่สามารถจัดการกับปัญหาได้อยู่แล้ว ดังนั้น การนำมาเขียนในรัฐธรรมนูญจึงอาจไม่ใช่คำตอบ และควรกลับที่หลักการของรัฐธรรมนูญ ปี 2540 และ 2550 โดยพยายามเขียนให้ชัดเจนว่าการมีส่วนในการใช้งบประมาณนั้นเป็นอย่างไร เพื่อที่จะคงอำนาจริเริ่มทางการคลังเป็นของฝ่ายบริหารและเพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถพิจารณาการอนุมัติงบประมาณได้อย่างเต็มที่ ส่วนศาลรัฐธรรมนูญ ควรมีหน้าที่พิทักษ์รัฐธรรมนูญไม่ใช่การปราบโกง ทั้งที่ประเทศไทยมีองค์กรปราบโกงอยู่แล้วมากมาย ดังนั้น ศาลรัฐธรรมนูญจึงไม่ควรมีอำนาจในการพิจารณาความเหมาะสมหรือเข้าไปพิจารณาเกี่ยวกับการอนุมัติงบประมาณของสภานั่นเอง

นอกจากนี้ ในแง่ของกลไกการปราบโกง สามารถใช้องค์กรอิสระที่มีอยู่แล้วมากมาย เช่น พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 ตาม มาตรา 76 ที่กำหนดเรื่องความผิดของข้าราชการนักการเมืองซึ่งมีพฤติการณ์ทุจริตต่อหน้าที่หรือขัดต่อรัฐธรรมนูญนั่นก็คือมาตรา 144 วรรค 2 และพนักงานอัยการสามารถส่งเรื่องต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมือง หรือเรื่องการคุ้มครองพยานหรือข้าราชการประจำ ตามกฎหมายของ ป.ป.ช. ก็เขียนไว้อยู่แล้ว เป็นต้น ดังนั้น มาตรการการปราบโกงนั้นมีกฎหมายรองรับอยู่แล้ว และไม่จำเป็นต้องนำมาเขียนในกฎหมายระดับรัฐธรรมนูญหรือไม่ใช่เพราะว่ากฎหมายไม่เพียงพอ หากแต่อยู่ที่การบังคับใช้กฎหมายที่มีอยู่มากกว่า โดยเฉพาะการเลือกปฏิบัติตามที่เห็นกันอยู่ในปัจจุบัน

ข้อเสนอ: รัฐธรรมนูญที่ดี คือรัฐธรรมนูญที่มีสภาพบังคับในตัวเอง แต่ก็ต้องรักษาความสมดุลของอำนาจ เช่น ในกรณีของประเทศฝรั่งเศสช่วงสมัยสาธารณรัฐที่ 4 ที่ฝ่ายบริหารไม่มีเสถียรภาพ รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ถูกออกแบบมาเพื่อให้อำนาจฝ่ายบริหาร และเมื่อต่อมาอำนาจฝ่ายบริหารมากขึ้นก็มีการออกกฎหมายเพื่อให้อำนาจฝ่ายนิติบัญญัติเพิ่มขึ้นเช่นกัน เป็นต้น กฎหมายจึงมีความเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลาและต้องปรับเปลี่ยนได้ แต่จะทำอย่างไรโดยยังคงรักษาความสมดุลแห่งอำนาจและสามารถปรับเปลี่ยนได้ตามกาลเวลา ในกรณีนี้เห็นว่า รัฐธรรมนูญต้องเขียนขึ้นโดยหลักการ ไม่ใช่เขียนขึ้นมาจากข้อเท็จจริง การเขียนรัฐธรรมนูญด้วยความกลัวหรือข้อเท็จจริงซึ่งเมื่อไม่ได้อยู่บนหลักการ ความสมดุลแห่งอำนาจย่อมเสียไป ทั้งยังไม่แปรผันตามสิ่งที่ควรจะเป็นตามกาลเวลาอีกด้วย ดังนั้น ข้อเสนอประการแรกคือ รัฐธรรมนูญควรเขียนบนหลักการเพื่อรักษาความสมดุลแห่งอำนาจ และกฎหมายแต่ละฉบับมีหน้าที่ของมันเอง โดยเฉพาะกฎหมายเกี่ยวกับ ป.ป.ช. ในเรื่องการปราบโกง ให้กฎหมายได้ทำหน้าของมันตามที่ควรจะเป็นและกฎหมายรัฐธรรมนูญไม่ใช่พื้นที่ที่จะใช้ในการปราบโกงแต่อย่างใด ส่วนอีกข้อเสนอคือ ตามที่ท่านวิทยากรได้เสนอคือ ควรให้ปลดล็อคมาตรา 144 แต่มาสร้างกลกไกการจำกัดอำนาจและการตรวจสอบผ่านกฎหมายอื่นแทน เช่น กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ เพื่อสร้างกรอบวินัยทางการคลัง หรือกฎหมายว่าด้วย ป.ป.ช. เป็นต้น โดยคำนึงถึงลักษณะและบริบทของประเทศประกอบด้วย