สรุปสาระสำคัญจากงานเสวนาวิชาการ เรื่อง “ปัญหาของพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 กับหลักนิติรัฐ” วันเสาร์ที่ 24 สิงหาคม 2562 เวลา 09.00-12.00 น. ณ ห้อง น. 222 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์
วิทยากร
- ศาสตราจารย์ ดร.สุรศักดิ์ ลิขสิทธิ์วัฒนกุล ผู้อำนวยการศูนย์กฎหมายอาญาและอาชญาวิทยา คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
- อาจารย์สมลักษณ์ จัดกระบวนพล กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และอาจารย์พิเศษ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
- รองศาสตราจารย์ อานนท์ มาเม้า อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ผู้ดำเนินรายการ
- อาจารย์เพียรรัตน์ ลีลาพงศธร อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายอาญาและอาชญาวิทยา คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ผู้สรุปสาระสำคัญและเรียบเรียง
- นายเฉลิมรัช จันทรานี นิติศาสตรบัณฑิต (เกียรตินิยมอันดับหนึ่ง) คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ผู้สรุปสาระสำคัญ)
- ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.กรศุทธิ์ ขอพ่วงกลาง ผู้ช่วยคณบดีฝ่ายสื่อสารองค์กร คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ผู้เรียบเรียง)
อาจารย์เพียรรัตน์ ลีลาพงศธร อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายอาญาและอาชญาวิทยา คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
อ.เพียรรัตน์ กล่าวนำการเสวนา โดยให้ข้อมูลเบื้องต้นเกี่ยวกับพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 ว่าเป็นกฎหมายที่ตราขึ้นตามความในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 77 เพื่อแก้ไขสภาวการณ์ที่ประเทศมีกฎหมายมากเกินกว่าความจำเป็น ทั้งนี้ โดยบทบัญญัติที่เป็นปัญหาซึ่งถูกกล่าวถึงกันอย่างเป็นที่แพร่หลาย ได้แก่ บทบัญญัติในมาตรา 5 และมาตรา 6 ของพระราชบัญญัติดังกล่าว ซึ่งบัญญัติว่า
“มาตรา 5 หน่วยงานของรัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพ โดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน
ให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายต่าง ๆ ได้โดยสะดวก และสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายเพื่อปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้อง
ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ หน่วยงานของรัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง และวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นแก่ประชาชน และนำผลนั้นมาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอน”
“มาตรา 6 ในการที่ศาลยุติธรรมจะใช้บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่มีโทษอาญา โทษทางปกครอง หรือสภาพบังคับที่เป็นผลร้ายอื่นแก่ผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามบังคับแก่คดีใด ถ้าศาลเห็นเองหรือคู่ความโต้แย้งพร้อมด้วยเหตุผลและศาลเห็นว่าเป็นเหตุผลอันสมควรว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายนั้นไม่สอดคล้องกับมาตรา 5 วรรคหนึ่ง และมิใช่กรณีที่บทบัญญัตินั้นขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญอันเป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ และยังไม่มีคำวินิจฉัยของที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาในส่วนที่เกี่ยวกับบทบัญญัตินั้นให้ศาลส่งความเห็นเช่นว่านั้นต่อประธานศาลฎีกาเพื่อเสนอต่อที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาเพื่อวินิจฉัย ในระหว่างนั้นให้ศาลดำเนินการพิจารณาต่อไปได้ แต่ให้รอการพิพากษาคดีไว้ชั่วคราวจนกว่าจะมีคำวินิจฉัยของที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา ในกรณีที่ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวไม่สอดคล้องกับมาตรา 5 วรรคหนึ่ง ศาลจะไม่ลงโทษ หรือจะลงโทษน้อยกว่าที่กฎหมายกำหนด หรือจะกำหนดสภาพบังคับที่เป็นผลร้ายแตกต่างจากที่กฎหมายกำหนดไว้ แล้วแต่กรณี ก็ได้ คำวินิจฉัยของที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดไม่สอดคล้องกับมาตรา 5 วรรคหนึ่ง ให้ใช้ได้กับคดีทั้งปวงที่ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดี และในการนี้ ให้ผู้รักษาการตามกฎหมายดังกล่าวดำเนินการเพื่อให้มีการแก้ไขกฎหมายนั้นให้สอดคล้องกับมาตรา 5 วรรคหนึ่ง โดยเร็วต่อไป
ความในวรรคหนึ่งให้ใช้บังคับแก่กรณีที่ศาลปกครองเห็นว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่มีโทษปรับทางปกครองที่ใช้บังคับแก่คดีใดนั้นไม่สอดคล้องกับมาตรา 5 วรรคหนึ่ง ด้วยโดยอนุโลม โดยให้อำนาจของประธานศาลฎีกาและที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาตามวรรคหนึ่ง เป็นอำนาจของประธานศาลปกครองสูงสุดหรือที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด แล้วแต่กรณี
ความในวรรคหนึ่งให้ใช้บังคับแก่การพิจารณาของศาลทหารด้วยโดยอนุโลม โดยให้อำนาจของประธานศาลฎีกาและที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาตามวรรคหนึ่ง เป็นอำนาจของหัวหน้าสำนักตุลาการทหารหรือที่ประชุมใหญ่ตุลาการพระธรรมนูญในศาลทหารสูงสุด แล้วแต่กรณี”
รองศาสตราจารย์ อานนท์ มาเม้า อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
รศ.อานนท์ กล่าวว่า เมื่อพิจารณาจากหมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติข้างต้น จะเห็นได้ว่าพระราชบัญญัติดังกล่าวตราขึ้นโดยอาศัยฐานอำนาจตามบทบัญญัติมาตรา 77 (แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ) และมาตรา 258 ค. ด้านกฎหมาย (1) และ (3) (การปฏิรูปประเทศ) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย โดยผู้มีบทบาทสำคัญในการตราพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบด้วยหน่วยงาน 3 หน่วยงาน กล่าวคือ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กลุ่มงานคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย ในฐานะผู้ผลักดันร่าง คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ ในฐานะผู้รับช่วงต่อ และสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ในฐานะผู้พิจารณาอนุมัติ
พระราชบัญญัติดังกล่าวได้ถูกประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 31 พฤษภาคม 2562 โดยจะมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 27 พฤศจิกายน 2562 (180 วันนับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษา) เป็นต้นไป โดย รศ.อานนท์ เห็นว่าพระราชบัญญัติดังกล่าวมีปัญหาสำคัญ 2 ประการ ดังนี้
ปัญหาในมาตรา 6
บทบัญญัติมาตรา 6 เป็นบทบัญญัติที่ให้อำนาจศาลในการปรับเปลี่ยนผลทางกฎหมาย ในกรณีที่มีคดีเกิดขึ้นในศาล และศาลเห็นว่ากฎหมายที่จะใช้บังคับแก่คดีนั้น ๆ เป็นกฎหมายที่ไม่จำเป็น โดยมีลักษณะการบัญญัติในทำนองเดียวกับมาตรา 212 ของรัฐธรรมนูญ อันเป็นเรื่องการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ศาลจะใช้บังคับแก่คดี
ผู้ร่างพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำกฎหมายฯ อ้างว่าพระราชบัญญัติดังกล่าวมีต้นแบบจากกฎหมายของประเทศเกาหลีใต้ กล่าวคือ Framework Act on Administrative Regulation 1997 ซึ่ง รศ.อานนท์กล่าวกฎหมายดังกล่าวของเกาหลีใต้เป็นแม่แบบสำหรับเรื่องการประเมินผลสัมฤทธิ์ทางกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment – RIA) จริง ๆ แต่กลไกตามกฎหมายดังกล่าวก็เป็นการมอบหมายอำนาจหน้าที่ในการแก้ไขกฎหมายที่ไม่จำเป็นให้แก่ฝ่ายบริหารตามกระบวนการปกติ มิใช่ให้แก่ฝ่ายตุลาการดังกรณีของมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำกฎหมายฯ
รศ.อานนท์เห็นว่าบทบัญญัติมาตรา 6 มีปัญหาสำคัญ 3 ประการ กล่าวคือ
1.) ปัญหาเรื่องศักยภาพของศาลในการเข้าถึงความจริง
เนื่องจากโดยทั่วไปศาลย่อมมองเห็นข้อเท็จจริงเพียงเฉพาะที่ปรากฏขึ้นในคดีที่ตนกำลังพิจารณาอยู่เท่านั้น แต่ศาลกลับต้องวินิจฉัยว่าบทกฎหมายที่จะใช้บังคับแก่คดีนั้น ๆ จำเป็นกับสังคมในภาพรวมหรือไม่ ประกอบกับศักยภาพในการวินิจฉัยความจริงของตัวผู้พิพากษาหรือตุลาการในที่ประชุมใหญ่แต่ละท่านเอง ซึ่งอาจไม่สามารถตอบคำถามแทนสังคมได้อย่างแท้จริงว่าบทบัญญัติหนึ่ง ๆ ยังมีความจำเป็นต่อสังคมอยู่หรือไม่
2.) ความคลุมเครือต่อการบังคับใช้กฎหมายที่ศาลเห็นว่าไม่จำเป็น
จากถ้อยคำที่บัญญัติอยู่ในมาตรา 6 วรรคหนึ่งว่า “คำวินิจฉัยของที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดไม่สอดคล้องกับมาตรา 5 วรรคหนึ่ง ให้ใช้ได้กับคดีทั้งปวงที่ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดี และในการนี้ ให้ผู้รักษาการตามกฎหมายดังกล่าวดำเนินการเพื่อให้มีการแก้ไขกฎหมายนั้นให้สอดคล้องกับมาตรา 5 วรรคหนึ่ง โดยเร็วต่อไป” จึงเป็นปัญหาว่าในที่สุดแล้วกฎหมายที่ที่ประชุมใหญ่ของศาลเห็นว่าไม่จำเป็นดังกล่าวยังมีผลบังคับใช้อยู่หรือไม่
3.) การกำหนดบทบาทศาลที่ขัดต่อหลักการพื้นฐานทางรัฐธรรมนูญ
การกำหนดให้ศาลเป็นผู้ประกาศว่ากฎหมายนั้น ๆ ไม่จำเป็นต่อสังคม เป็นการกำหนดบทบาทให้องค์การศาลเป็นดังผู้แทนหรือกระบอกเสียงของเจตจำนงของชาติ การกำหนดให้ศาลเป็นผู้พิจารณาว่ากฎหมายฉบับหนึ่ง ๆ ยังมี “ความจำเป็น” อยู่หรือไม่ มิใช่ “ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ” หรือไม่ นั้นเป็นปัญหาในเชิงนิตินโยบาย (legal policy) ซึ่งแท้จริงแล้วควรเป็นหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติ มิใช่ฝ่ายตุลาการแต่อย่างใด
นอกจากนี้ การให้อำนาจศาลปรับเปลี่ยนผลทางกฎหมายที่ศาลเห็นว่า “ควรจะเป็น” ก็มีลักษณะเป็นการแก้ไขตัวบทบัญญัติของกฎหมาย อันเทียบได้กับการใช้อำนาจนิติบัญญัติทั่ว ๆ ไป หรือ “อำนาจนิติบัญญัติเชิงบวก” (positive legislation) มิใช่เป็นแต่เพียง “อำนาจนิติบัญญัติเชิงลบ” (negative legislation) ดังในกรณีของศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีอำนาจเพียง “ลบ” บทกฎหมายที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญออกไปเท่านั้น มิได้มีอำนาจในการกำหนดผลทางกฎหมายขึ้นมาใหม่แต่อย่างใด ในแง่นี้ จึงกล่าวได้ว่าที่ประชุมใหญ่ของศาลแต่ศาลในมาตรา 6 มีอำนาจมากกว่าศาลรัฐธรรมนูญเสียด้วยซ้ำ ทั้งการให้อำนาจดังกล่าวแก่ศาล ยังเป็นการขัดต่อ “หลักความมั่นคงแน่นอนทางกฎหมาย” (legal certainty) อีกประการหนึ่งด้วย
ปัญหาในมาตรา 22
มาตรา 22 วรรคสอง บัญญัติว่า
“กฎหมายที่มิใช่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้ต้องมีการออกกฎ หรือกำหนดให้รัฐต้องดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใด เพื่อที่ประชาชนจะสามารถปฏิบัติตามกฎหมาย หรือได้รับสิทธิประโยชน์จากกฎหมายนั้นได้ หากมิได้มีการออกกฎดังกล่าวหรือยังมิได้ดำเนินการนั้นภายในระยะเวลาสองปีนับแต่วันที่กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับ และบทบัญญัติในเรื่องนั้นก่อภาระหรือเป็นผลร้ายต่อประชาชน ให้บทบัญญัติดังกล่าวเป็นอันสิ้นผลบังคับ แต่ในกรณีที่บทบัญญัติในเรื่องนั้นให้สิทธิประโยชน์แก่ประชาชน ให้บทบัญญัติดังกล่าวมีผลบังคับได้โดยไม่ต้องมีกฎหรือดำเนินการดังกล่าว ทั้งนี้ ระยะเวลาสองปีดังกล่าวคณะรัฐมนตรีจะมีมติขยายออกไปอีกก็ได้แต่ไม่เกินหนึ่งปี และต้องมีมติก่อนที่จะครบกำหนดเวลาสองปีดังกล่าว”
บทบัญญัติมาตรา 22 ถูกออกแบบขึ้นโดยไม่ให้ความสำคัญกับฝ่ายนิติบัญญัติ เพียงเพราะความผิดของฝ่ายบริหารที่ไม่ปฏิบัติตามกฎหมายแม่บท ในการออกกฎหรือดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใด โดย รศ.อานนท์ เห็นว่าบทบัญญัติดังกล่าวมีปัญหาสำคัญ 2 ประการ กล่าวคือ
1.) ปัญหาเรื่องศักยภาพศาลในการเข้าถึงความจริง
จากถ้อยคำในบทบัญญัติมาตรา 22 วรรคสอง ส่วนที่ว่า “บทบัญญัติในเรื่องนั้นก่อภาระหรือเป็นผลร้ายต่อประชาชน” หรือ “ให้สิทธิประโยชน์แก่ประชาชน” เมื่อพิจารณาประกอบกับศักยภาพของที่ประชุมใหญ่ของศาลในการประเมินข้อเท็จจริงดังกล่าว จะเห็นว่าอาจเกิดปัญหาในลักษณะเดียวกับมาตรา 6 ดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น
2.) ปัญหาเรื่องการกำหนดบทบาทศาลในการประกาศการมีผลหรือไม่มีผลบังคับของบทบัญญัติแห่งกฎหมาย
ในกรณีบทบัญญัติที่ก่อภาระหรือเป็นผลร้ายต่อประชาชน การที่มาตรา 22 บัญญัติให้บทบัญญัติดังกล่าวเป็นอันสิ้นผลบังคับนั้น ย่อมเป็นการไม่ให้ความสำคัญกับเจตจำนงของฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งไม่ได้กระทำความผิดแต่อย่างใด ส่วนในกรณีบทบัญญัติที่ให้สิทธิประโยชน์แก่ประชาชนนั้น การที่มาตรา 22 บัญญัติให้บทบัญญัติดังกล่าวมีผลบังคับใช้โดยไม่ต้องมีการออกกฎหรือดำเนินการใด ๆ ก่อน ย่อมส่งผลเป็นการมอบอำนาจตัดสินใจในรายละเอียดของสิทธิประโยชน์ ซึ่งโดยปกติต้องอยู่ในความรับผิดชอบของฝ่ายบริหารในอันที่จะออกกฎหรือดำเนินการอย่างใด ๆ ให้กลายไปเป็นอำนาจของฝ่ายตุลาการ เท่ากับว่าเป็นการมอบอำนาจบริหารให้ฝ่ายตุลาการเป็นผู้ใช้อีกทางหนึ่ง
ศาสตราจารย์ ดร.สุรศักดิ์ ลิขสิทธิ์วัฒนกุล ผู้อำนวยการศูนย์กฎหมายอาญาและอาชญาวิทยา คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ศ.ดร.สุรศักดิ์ กล่าวถึงสาระสำคัญของพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำกฎหมายฯ โดยเฉพาะหลักเกณฑ์ที่ปรากฏอยู่ในมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ซึ่งให้อำนาจที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาในการไม่ลงโทษ ลงโทษน้อยกว่าที่กฎหมายกำหนด หรือกำหนดสภาพบังคับที่เป็นผลร้ายแตกต่างจากที่กฎหมายกำหนดไว้ ในกรณีที่เห็นว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดไม่สอดคล้องกับมาตรา 5 วรรคหนึ่ง โดย ศ.ดร.สุรศักดิ์เห็นทำนองเดียวกับ รศ.อานนท์ ว่าเป็นการให้อำนาจที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาเสียยิ่งกว่าศาลรัฐธรรมนูญ ในอันที่จะกำหนดผลบังคับทางกฎหมายให้แตกต่างไปจากหลักเกณฑ์ที่ฝ่ายนิติบัญญัติได้วางไว้ มิใช่เพียงลบล้างบทบัญญัติที่มีปัญหาออกไปเท่านั้น อีกทั้งบทบัญญัติดังกล่าวยังมีปัญหาความไม่ชัดเจนในตัวเองว่า การกำหนดสภาพบังคับที่เป็นผลร้ายแตกต่างจากที่กฎหมายกำหนดดังกล่าวจะมีข้อจำกัดในตัวเอง โดยจะต้องผูกพันอยู่กับโทษอาญาทั้ง 5 สถานตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 18 แห่งประมวลกฎหมายอาญาหรือไม่ อย่างไร หรือสามารถกำหนดสภาพบังคับอื่น ๆ ได้ตามที่ศาลเห็นสมควร
บทบัญญัติมาตรา 6 ได้กำหนดให้คำวินิจฉัยของที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาที่ว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดไม่สอดคล้องกับมาตรา 5 วรรคหนึ่ง ใช้ได้กับคดีทั้งปวงที่ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดี ซึ่งในกรณีดังกล่าว ศ.ดร.สุรศักดิ์ เห็นว่าการบัญญัติเช่นนี้ย่อมเป็นการให้ความสำคัญกับคำวินิจฉัยของที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาประหนึ่งว่าเป็นที่มาของกฎหมายอีกอันหนึ่ง ซึ่งย่อมเป็นปัญหาสำหรับประชาชนที่อาจไม่มีโอกาสได้อ่านคำวินิจฉัยดังกล่าว อีกทั้งยังเป็นปัญหาต่อไปในชั้นของการเขียนคำฟ้องคดีอาญา ซึ่งมาตรา 158 (6) แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดให้ต้องอ้างบทมาตราทั้งหลายที่บัญญัติว่าการกระทำนั้น ๆ เป็นความผิด จึงเป็นปัญหาว่าในกรณีเช่นนี้ อาจจะต้องอ้างอิงคำวินิจฉัยของที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา ในฐานะที่มาของอำนาจฟ้องคดีแหล่งใหม่หรือไม่ อย่างไร
นอกจากนี้ การที่บทบัญญัติดังกล่าวบัญญัติต่อไปถึงขนาดว่าให้ผู้รักษาการตามกฎหมายดังกล่าวดำเนินการเพื่อให้มีการแก้ไขกฎหมายนั้นให้สอดคล้องกับมาตรา 5 วรรคหนึ่ง โดยเร็วต่อไป ก็ย่อมเป็นปัญหาต่อไปว่าหากรัฐมนตรีผู้รักษาการมิได้ดำเนินการให้มีการแก้ไขกฎหมายตามที่ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาวินิจฉัย หรือหากรัฐมนตรีเสนอแก้ไขแล้วแต่รัฐสภาปฏิเสธไม่รับร่างกฎหมายดังกล่าว รัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภาจะต้องมีความรับผิดอย่างใดหรือไม่ ซึ่งต้องนับว่าเป็นการให้อำนาจแก่องค์กรศาลอย่างมากทีเดียว
นิติวิธีในระบบกฎหมาย
ศ.ดร.สุรศักดิ์ กล่าวถึงนิติวิธีในระบบซีวิลลอว์ว่าคำพิพากษาของศาลย่อมเป็นเพียงตัวอย่างของการบังคับใช้กฎหมายเท่านั้น แต่มิใช่แหล่งที่มาของกฎหมาย (source of law) แตกต่างจากในระบบคอมมอนลอว์ โดยในส่วนของอำนาจของศาลในการพิจารณาคดีนั้นจะต้องพิจารณาแยกกันระหว่างคดีแพ่งกับคดีอาญา ซึ่งในส่วนของคดีแพ่ง มาตรา 4 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ได้กำหนดหลักการทั่วไปไว้ว่า ไม่ว่าจะมีบทบัญญัติเป็นลายลักษณ์อักษรกำหนดไว้อย่างชัดเจนหรือไม่ ศาลจะปฏิเสธไม่รับวินิจฉัยคดีมิได้ แต่ต้องวินิจฉัยคดีนั้นไปตามจารีตประเพณีแห่งท้องถิ่น หรือโดยอาศัยเทียบเคียงบทกฎหมายที่ใกล้เคียงอย่างยิ่ง หรือตามหลักกฎหมายทั่วไป ตามลำดับ แตกต่างจากในคดีอาญา ซึ่งมาตรา 2 ของประมวลกฎหมายอาญาได้กำหนดเป็นหลักการทั่วไปไว้ว่าบุคคลจักต้องรับโทษในทางอาญาต่อเมื่อได้กระทำการอันกฎหมายที่ใช้ในขณะกระทำนั้นบัญญัติเป็นความผิดและกำหนดโทษไว้ อันมีลักษณะเป็นการจำกัดอำนาจศาลเพื่อประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน และเป็นเครื่องยืนยันถึงอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติในการกำหนดสภาพบังคับของกฎหมาย ซึ่งในกรณีนี้คือโทษทางอาญา แต่พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำกฎหมายฯ กลับมอบหมายอำนาจดังกล่าวให้แก่ศาลซึ่งเป็นฝ่ายตุลาการ ส่งผลให้รัฐสภาซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติถูกลดทอนความสำคัญลงไป
อาจารย์สมลักษณ์ จัดกระบวนพล กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และอาจารย์พิเศษ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
อ.สมลักษณ์ กล่าวยืนยันว่า ในระบอบประชาธิปไตยซึ่งมีการแบ่งแยกอำนาจออกเป็น 3 ส่วน กล่าวคือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการนั้น ศาลย่อมไม่มีอำนาจในการบัญญัติกฎหมาย หรือประกาศว่ากฎหมายใด ๆ ไม่ทันสมัยแล้วจึงมิให้ใช้บังคับอีกต่อไป ซึ่งโดยปกติย่อมต้องเป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ
อ.สมลักษณ์ ได้ให้ข้อสังเกตถึงแนวปฏิบัติที่ผ่านมาของที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาว่าโดยปกติแล้วที่ประชุมใหญ่นั้น ย่อมมีอำนาจหน้าที่เฉพาะในกรณีที่องค์คณะใดองค์คณะหนึ่งในศาลฎีกาต้องการทำคำพิพากษาที่เป็นการกลับแนวคำพิพากษาของศาลฎีกาที่มีอยู่แต่เดิม ซึ่งก็เป็นกรณีที่มีคดีอยู่ในชั้นของศาลฎีกาแล้ว แต่ในกรณีของพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำกฎหมายฯ นั้น กลับมอบให้ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกามีอำนาจในการวินิจฉัย ทั้ง ๆ ที่คดีก็มิได้อยู่ในชั้นศาลฎีกามาก่อน ซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่ควรจะเป็น
นอกจากนี้ อาจารย์สมลักษณ์ ยังได้อ้างอิงถึงคำกล่าวของ ศ.จิตติ ติงศภัทิย์ บรรพตุลาการ ซึ่งยืนยันถึงหลักการแบ่งแยกอำนาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายตุลาการ ว่าฝ่ายนิติบัญญัติเท่านั้นย่อมเป็นผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ในการบัญญัติตลอดจนแก้ไขกฎหมายต่าง ๆ ให้เป็นไปตามเทศกาลบ้านเมือง ส่วนฝ่ายตุลาการย่อมมีหน้าที่เพียงใช้บังคับกฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญญัติตราขึ้นมาแต่เพียงทางเดียว มิได้มีอำนาจในการไปเปลี่ยนแปลงหรือลบล้างบทกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติแต่อย่างใด ทั้งนี้ โดยที่ ศ.จิตติ ได้เคยกล่าวไว้ในครั้งหนึ่งว่า “แม้ในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ก็มีวิธีการให้ศาลนำความกราบบังคมทูลขอพระบรมราชวินิจฉัย ในเมื่อศาลเห็นว่าถ้าตัดสินคดีใดไปตามตัวบทกฎหมายแล้วจะไม่ต้องด้วยทำนองคลองธรรม ซึ่งก็จะได้มีพระบรมราชวินิจฉัยเป็นราย ๆ ไป อันเป็นวิธีการที่ถูกต้องกับพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในสมัยนั้น ไม่ใช่ศาลจะออกนอกบทกฎหมายไปเอง มาในสมัยปัจจุบันนี้ เมื่อกฎหมายบทใดไม่ต้องด้วยเทศกาลบ้านเมือง ก็เป็นหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติจะต้องแก้ไขให้ถูกต้องตามกาลสมัย แต่ศาลจะตัดสินไปตามเหตุการณ์บ้านเมืองที่แปรไปทุกขณะไม่ได้ เพราะจะทำให้ขาดความแน่นอน อย่างไรก็ตาม ความจริงกฎหมายได้เปิดโอกาสให้ผู้พิพากษาวินิจฉัยโดยคำนึงถึงเทศกาลบ้านเมืองได้อยู่แล้วเหมือนกัน แต่ไม่ใช่คำนึงถึงเทศกาลบ้านเมืองจนกระทั่งทำตัวเป็นฝ่ายนิติบัญญัติเสียเอง”
อ.สมลักษณ์ ยังได้กล่าวทิ้งท้ายเป็นข้อเสนอแนะไว้ว่า หากผู้พิพากษาหรือตุลาการคนใดประสงค์จะมาทำหน้าที่ของฝ่ายบริหาร ผู้พิพากษาหรือตุลาการคนนั้นก็ควรลาออกจากการเป็นข้าราชตุลาการเสียก่อน เพื่อมิให้เป็นที่ครหาของสังคม
ศาสตราจารย์ ดร.สุรศักดิ์ ลิขสิทธิ์วัฒนกุล
ศ.ดร.สุรศักดิ์ กล่าวถึงบทบาทของศาลไทยในการใช้การตีความในปัจจุบัน ซึ่งพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำกฎหมายฯ ยังไม่มีผลใช้บังคับ ว่าแม้ในขณะนี้ศาลฎีกาในหลาย ๆ คดีก็มีแนวโน้มการใช้การตีความกฎหมายโดยการขยายความตัวบทกฎหมายที่มีอยู่ออกไปเพื่อให้สอดรับกับข้อเท็จจริงในคดีจนเกินความมุ่งหมายของกฎหมายนั้น ๆ จนฝ่ายนิติบัญญัติไม่เห็นความสำคัญของการแก้ไขตัวบทกฎหมายที่เป็นปัญหาให้สอดรับกับข้อเท็จจริงดังกล่าว เพราะไม่ว่าตัวบทกฎหมายจะเป็นอย่างไร ศาลก็สามารถนำไปปรับใช้ หรือกระทั่งสร้างหลักการขึ้นมาใหม่ผ่านการวางแนวคำพิพากษาศาลฎีกาได้อยู่แล้ว ซึ่งมิใช่สิ่งที่ควรจะเป็น เช่น กรณีเรื่องความรับผิดทางอาญาของนิติบุคคลในคดีซานติก้าผับ ซึ่งศาลได้วางแนววินิจฉัยว่าหากผู้แทนนิติบุคคลประมาท ก็ให้ถือว่านิติบุคคลนั้นประมาทด้วย ทั้ง ๆ ที่ไม่ได้ปรากฏหลักการดังกล่าวอยู่ในตัวบทกฎหมายฉบับใดเลย หรือกรณีเรื่องการลักสัญญาณโทรศัพท์ (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1880/2542) ซึ่งศาลฎีกาตีความว่าสัญญาณโทรศัพท์ก็คือกระแสไฟฟ้าอย่างหนึ่ง การลักสัญญาณโทรศัพท์จึงเป็นความผิดฐานลักทรัพย์ได้ โดยอ้างอิงจากแนวคำพิพากษาเดิมเรื่องการลักกระแสไฟฟ้า ตลอดจนเรื่องการลักอสังหาริมทรัพย์ (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 4096/2557) ซึ่งศาลฎีกาก็ได้วางแนววินิจฉัยว่าคอนโดมิเนียมก็อาจถูกลักได้เช่นกัน ทั้ง ๆ ที่ไม่มีการ “เอาไป” คือยังไม่มีการทำให้ทรัพย์เคลื่อนที่แต่อย่างใดเลย เหล่านี้เป็นการตีความขยายความตัวบทกฎหมายที่เทียบเท่ากับเป็นการสร้างฐานความผิดขึ้นใหม่ ซึ่งไม่สมควรจะเกิดขึ้น
จากนั้น ศ.ดร.สุรศักดิ์ จึงได้กล่าวต่อไปถึงบทบาทของศาลไทยในอนาคตตามพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำกฎหมายฯ ซึ่งให้อำนาจศาลฎีกาในการไม่ลงโทษ ลงโทษน้อยกว่าที่กฎหมายกำหนด หรือแม้แต่กำหนดสภาพบังคับที่เป็นผลร้ายแตกต่างจากที่กฎหมายกำหนดไว้ก็ได้ หากศาลเห็นว่ากฎหมายดังกล่าวไม่สอดคล้องกับมาตรา 5 วรรคหนึ่งของพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำกฎหมายฯ คือเห็นว่ากฎหมายดังกล่าวไม่จำเป็นแล้ว แทนที่จะปล่อยให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 185 หรือตามเหตุลดโทษตามประมวลกฎหมายอาญา ซึ่งในส่วนนี้ ศ.ดร.สุรศักดิ์ เห็นว่าเป็นการให้อำนาจศาลจนเกินเลยไปมาก
นอกจากนี้ ในส่วนที่กำหนดว่าคำวินิจฉัยของที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดไม่สอดคล้องกับมาตรา 5 วรรคหนึ่ง ให้ใช้ได้กับคดีทั้งปวงที่ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดี ทั้ง ๆ ที่คำวินิจฉัยดังกล่าวไม่ได้ถูกประกาศในราชกิจจานุเบกษา ก็ยิ่งเป็นการขยายขอบเขตอำนาจของศาลให้กว้างขวางยิ่งขึ้นไปอีก เสมือนหนึ่งว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงระบบกฎหมายจากระบบซีวิลลอว์ให้กลายไปเป็นระบบคอมมอนลอว์ฉะนั้น ทั้งในส่วนที่กำหนดบังคับต่อไปว่าให้ผู้รักษาการตามกฎหมายดังกล่าวต้องดำเนินการเพื่อให้มีการแก้ไขกฎหมายให้สอดคล้องกับมาตรา 5 วรรคหนึ่งตามที่ศาลได้วินิจฉัย ก็ยิ่งเป็นการตอกย้ำว่าศาลมีอำนาจเหนือฝ่ายบริหาร ซึ่งจะเป็นปัญหาต่อไปว่าหากองค์กรฝ่ายบริหารไม่ได้ดำเนินการให้มีการแก้ไขเช่นว่านั้น จะต้องมีความรับผิดอย่างใดที่จะกลายมาเป็นคดีขึ้นสู่การพิจารณาของศาลอีกชั้นหนึ่งหรือไม่ จนกลายเป็นว่าองค์กรศาลเป็นองค์กรที่มีอำนาจเป็นล้นพ้นเหนือกว่าฝ่ายบริหารไปเสีย
ท้ายที่สุด ศ.ดร.สุรศักดิ์ จึงได้สรุปทิ้งท้ายว่าพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำกฎหมายฯ ดังกล่าวนั้นจะส่งผลกระทบอย่างยิ่งต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจซึ่งใช้กันมากว่า 200 ปี ก่อให้เกิดความไม่แน่นอนในการบังคับใช้กฎหมาย อันจะส่งผลให้ประชาชนซึ่งต้องตกอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายดังกล่าวได้รับความไม่เป็นธรรม และจะเป็นผลให้ระวางโทษใด ๆ ตามที่กำหนดไว้ตามกฎหมายหมดความหมายไปในที่สุด
รองศาสตราจารย์ อานนท์ มาเม้า
รศ.อานนท์ กล่าวต่อไปถึงข้อสังเกตทางสังคมวิทยากฎหมาย ดังนี้
1.) ข้อสังเกตต่อปรากฏการณ์ที่ผ่านมา
ประการแรก พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำกฎหมายฯ นั้นเกิดขึ้นโดยความพยายามผลักดันของนักกฎหมายฝ่ายตุลาการนิยมซึ่งมีแนวโน้มสนับสนุนอำนาจของฝ่ายตุลาการ ตลอดจนตัวผู้พิพากษาตุลาการเอง ที่เข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการตรากฎหมายดังกล่าวในหลายขั้นตอน จึงส่งผลให้เกิดปัญหาเชิง incompatibility ทำนองว่าผู้พิพากษาตุลาการซึ่งในอนาคตจะได้เป็นผู้บังคับใช้กฎหมายดังกล่าว กลับกลายไปเป็นผู้ร่างกฎหมายดังกล่าวนั้นเสียเอง ซึ่งต้องนับว่าเป็นปัญหาการขัดกันแห่งผลประโยชน์ที่ส่งผลกระทบต่อดุลยภาพแห่งอำนาจอธิปไตยในทางหนึ่ง นอกจากนี้ ข้อเท็จจริงก็ปรากฏว่าสำนักงานศาลปกครองเองก็เคยวิพากษ์ร่างกฎหมายดังกล่าวว่าหมิ่นเหม่ต่อการขัดต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจ แต่ในที่สุดประเด็นดังกล่าวก็ถูกตีตกไปในชั้นกรรมาธิการ เมื่อมีการแก้ไขเพิ่มเติมร่างฯ ให้ที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองได้มีอำนาจในลักษณะเดียวกันกับที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา
ประการที่สอง รศ.อานนท์ ให้ข้อสังเกตถึงการพูดความจริงไม่ครบถ้วนในมาตรา 6 และมาตรา 22 เกี่ยวกับการอ้างกฎหมายเกาหลีใต้ ซึ่งมีการหยิบยกขึ้นมาอ้างอิงว่าเป็นแม่แบบในการร่างพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำกฎหมายฯ แต่ก็ไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติใดในกฎหมายเกาหลีใต้ดังกล่าวที่มีเนื้อความทำนองเดียวกับมาตรา 6 และมาตรา 22 ของประเทศไทย
ประการที่สาม พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำกฎหมายฯ ดังกล่าวถูกอ้างฐานะการเป็น “กฎหมายกลาง” ในระบบกฎหมายไทย ส่งผลให้บรรดากฎหมายทั้งหลาย เช่น มาตรา 18 แห่งประมวลกฎหมายอาญา เรื่องโทษทางอาญา ต้องตกอยู่ภายใต้ร่มเงาของกฎหมายฉบับนี้ แต่พระราชบัญญัติดังกล่าวก็เทียบไม่ได้เลยกับพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งเป็นดังแม่แบบของ “กฎหมายกลาง” ในระบบกฎหมายไทย ทั้งในแง่ของฐานทางวิชาการในการร่างกฎหมาย ซึ่งในกรณีของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ นั้น มีต้นแบบมาจากรัฐบัญญัติในเรื่องเดียวกันของเยอรมนีอย่างชัดเจน ประกอบกับในแง่ของฐานความชอบธรรมในการพิจารณากฎหมาย ซึ่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เป็นกฎหมายที่ถูกตราขึ้นในสมัยรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง แต่ในกรณีของพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำกฎหมายฯ นั้นกลับถูกตราขึ้นในสมัยของรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหาร แต่กลับถูกกำหนดให้มีฐานะเหนือกว่ากฎหมายอื่น ๆ ทุกฉบับในระบบกฎหมายเดียวกัน
ประการสุดท้าย รศ.อานนท์ เห็นว่ามีการพยายามสร้างคำอธิบายว่ามาตรา 6 ก็เหมือนกับเรื่อง “การไม่บังคับโทษทางอาญา” โดยทีมผู้ร่างกฎหมายดังกล่าวคนหนึ่ง ทั้งที่ทั้งสองเรื่องนั้นแตกต่างกันอย่างชัดเจน เพราะเรื่องการไม่บังคับโทษทางอาญานั้นเป็นเรื่องเหตุในทางอัตวิสัยของตัวผู้กระทำความผิด เช่น อายุ ประวัติ ความประพฤติ สติปัญญาของตัวผู้กระทำความผิด แต่มาตรา 6 ของพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นการกล่าวโทษตัวบทกฎหมายที่จะใช้บังคับแก่คดีนั้นอย่างเป็นการทั่วไปว่ากฎหมายนั้นไม่จำเป็นแล้ว
2.) ข้อสังเกตต่อปรากฏการณ์ที่อาจจะเกิดขึ้น
– กฎหมายถูกสร้างโดยเอื้อให้เกิดปัญหา “ตุลาการธิปไตย”
– ศาลอาจจะถูกคู่ความประวิงคดีโดยอ้างเหตุตามมาตรา 6 และมาตรา 22
– ศาลอาจถูกคนบางกลุ่มในสังคมขอให้ใช้อำนาจตามมาตรา 6 และมาตรา 22 เพื่อการใดการหนึ่ง
– อาจเกิดปรากฏการณ์ไม่ส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 212 เพื่อที่ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง หรือศาลทหารจะได้ใช้อำนาจตามมาตรา 6 หรือมาตรา 22 แล้วแต่กรณี แทน
ท้ายที่สุด รศ.อานนท์ ได้ให้ข้อเสนอแนะในการจัดการแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ที่กล่าวมาข้างต้นไว้ ดังนี้
1.) วิธีการโดยฝ่ายนิติบัญญัติ – โดย รศ.อานนท์ ได้เสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติม เพื่อยกเลิกความในมาตรา 6 และมาตรา 22 เพื่อเรียกคืนอำนาจดังกล่าวกลับมาสู่รัฐสภาดังเดิม
2.) วิธีการโดยฝ่ายตุลาการ – โดย รศ.อานนท์ ได้เสนอให้มีการเสนอเรื่องเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญได้พิจารณาวินิจฉัย ว่ามาตรา 6 และมาตรา 22 ของพระราชบัญญัติดังกล่าวขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ เนื่องจากบทบัญญัติดังกล่าวถูกบัญญัติขึ้นโดยเกินเลยไปจากเจตนารมณ์ของมาตรา 77 แห่งรัฐธรรมนูญ ทั้งยังเป็นการขัดต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจซึ่งรัฐธรรมนูญก็ได้รับรองไว้ในมาตรา 3 ทั้งนี้ โดยอาศัยวิถีทางตามรัฐธรรมนูญมาตรา 212 ซึ่งกำหนดให้ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง หรือศาลทหารมีอำนาจเสนอประเด็นนี้ไปยังศาลรัฐธรรมนูญ หรือมาตรา 231 (1) ซึ่งกำหนดให้ผู้ตรวจการแผ่นดินมีอำนาจเสนอคดีต่อศาลรัฐธรรมนูญ โดยประชาชนอาจร้องเรียนไปยังผู้ตรวจการแผ่นดินก่อนก็ได้
ชมเทปบันทึกภาพย้อนหลังได้ที่ https://bit.ly/2PhK8Ml
