สรุปสาระสำคัญจากสัมมนาวิชาการ หัวข้อ “ทรัพย์สินของรัฐและมาตรการทางกฎหมาย” วันพฤหัสบดีที่ 15 ตุลาคม 2563 เวลา 09.00-12.30 น. ถ่ายทอดสดทาง Facebook Page : Legal Live และระบบ Cisco WebEx สัมมนาวิชาการดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของสัมมนาวิชาการภายใต้ชุด “กฎหมายกับการพัฒนาที่ยั่งยืน” ครั้งที่ 1 ประจำปีการศึกษา 2563

กล่าวเปิดการสัมมนาโดย รศ.ดร.นิรมัย พิศแข มั่นจิตร รองคณบดีศูนย์ลำปาง คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

วิทยากรโดย

• คุณจันทิมา ธนาสว่างกุล รองอธิบดีอัยการ สำนักงานคุ้มครองสิทธิและช่วยเหลือทางกฎหมายแก่ประชาชน
• ผศ.ดร.นัทมน คงเจริญ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
• คุณสุรพงษ์ กองจันทึก นักสิทธิมนุษยชนด้านชนกลุ่มน้อย

ดำเนินรายการโดย อ.ดร.ฐาปนันท์ นิพิฏฐกุล อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศูนย์ลำปาง

สรุปความโดย นายวัฒนกร อุทัยวิวัฒน์กุล นิติศาสตรบัณฑิต (เกียรตินิยมอันดับสอง) มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
เรียบเรียงโดย ผศ.ดร.กรศุทธิ์ ขอพ่วงกลาง ผู้ช่วยคณบดีฝ่ายวิชาการ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

รศ.ดร.นิรมัย พิศแข มั่นจิตร รองคณบดีศูนย์ลำปาง คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ :

กล่าวเปิดงานแทนคณบดีคณะนิติศาสตร์ถึงที่มาของงานเสวนาในหัวข้อ “ทรัพย์สินของรัฐและมาตรการทางกฎหมาย” ว่า เรื่องนี้มีประเด็นที่เกิดขึ้นทั้งในทางข้อเท็จจริงและในทางข้อกฎหมายกันมาอย่างยาวนานในหลายมุมมอง ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการถือครองหรือระบบในการใช้ประโยชน์ทรัพย์สินที่อยู่ภายใต้การดูแลของรัฐ ซึ่งต้องรอการแก้ไขกฎหมายว่าจะมีวิธีในการบริหารจัดการและการใช้ประโยชน์อย่างไรให้ถูกต้อง อันเป็นประเด็นที่สำคัญในการจัดเสวนาในครั้งนี้

นอกจากนี้ การจัดเสวนาในครั้งนี้ ยังเป็นประโยชน์อย่างยิ่งในการจัดการเรียนการสอนของคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เพราะในปีการศึกษา 2561 มีการปรับปรุงหลักสูตรโดยมีการกำหนดให้มีวิชาใหม่วิชาหนึ่ง คือ วิชากฎหมายว่าด้วยทรัพย์สินของรัฐ ซึ่งมีการเรียนทฤษฎีการแบ่งทรัพย์สินของเอกชนและทรัพย์สินของรัฐ ลักษณะต่างๆที่สำคัญ รวมถึงการบริหารจัดการการใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินของรัฐ งานเสวนาในครั้งนี้จึงเป็นโอกาสอันดีที่จะมีการเปิดมุมมองและแลกเปลี่ยนประสบการณ์ของท่านวิทยากร อันเป็นประโยชน์ต่อการศึกษาดังกล่าว

คุณจันทิมา ธนาสว่างกุล รองอธิบดีอัยการ สำนักงานคุ้มครองสิทธิและช่วยเหลือทางกฎหมายแก่ประชาชน (วิทยากร) :

ได้กล่าวถึงประวัติของกฎหมายในเรื่องทรัพย์สินของรัฐว่าเดิมมีแนวคิดเริ่มจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 และประมวลกฎหมายที่ดิน ต่อมามีการพัฒนากฎหมายเกิดเป็นกฎหมายเฉพาะขึ้น ซึ่งกฎหมายเฉพาะที่เก่าแก่ที่สุดและมีแนวคิดที่จะปฏิรูปอยู่ตลอดเวลา คือ พ.ร.บ.ป่าไม้ และในภายหลังก็มีการตรา พ.ร.บ. อุทยาน พ.ร.บ. ป่าสงวน พ.ร.บ. แร่ พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำ และอื่น ๆ อีกมากมายขึ้น โดยทรัพย์สินของรัฐนี้ สามารถแบ่งแนวคิดได้เป็น 3 กลุ่ม ได้แก่

กลุ่มแรก เป็นทรัพย์สินของรัฐในเรื่องของธรรมชาติ เรื่องของทรัพยากร เรื่องของแร่ เรื่องของสิ่งแวดล้อม ซึ่งมีปัญหาที่เกิดขึ้นเยอะมาก เนื่องจากปัจจุบันมีระบบทุนและระบบเศรษฐกิจเกิดขึ้น จึงมีการใช้ที่ดินและทรัพยากรเหล่านั้นในเรื่องของทุนมากขึ้น ส่งผลกระทบต่อสิทธิ 2 ประการ คือ สิทธิของประชาชนหรือชาวบ้าน และสิทธิของกลุ่มทุน ว่าฝ่ายใดเป็นผู้มีอำนาจในการบริหารทรัพย์สินดังกล่าว ดังนั้น จึงต้องพิจารณาว่าเมื่อมีการออกกฎหมายเฉพาะ กฎหมายเฉพาะต่าง ๆ เหล่านั้นให้อำนาจแก่ฝ่ายใดหรือมีการตกลงกันในอำนาจอย่างไร

กลุ่มที่สอง เป็นทรัพย์สินของรัฐในเรื่องเมกะโปรเจคต์ ที่ต้องมีการใช้ทรัพย์สินของรัฐในโครงการแต่ละโครงการ โดยต้องพิจารณาว่าสิ่งใดเป็นทรัพย์สินของรัฐ หน่วยงานใดที่จะเอาทรัพย์สินต่างๆไปใช้ อันก่อให้เกิดปัญหาและกระบวนการการใช้ทรัพย์สินของรัฐ ซึ่งเดิมทีเรื่องนี้เป็นเรื่องของเจตนาระหว่างรัฐกับเอกชน ไม่มีกฎหมายเฉพาะ จึงก่อให้เกิดปัญหาทางด้านสัมปทานและปัญหาการอนุญาตให้ใช้ทรัพย์สินของรัฐ ภายหลังจึงมีการตราพ.ร.บ. การร่วมทุนระหว่างรัฐกับเอกชน พ.ศ. 2562 เพื่อแก้ไขปัญหาในเรื่องทรัพย์สินของรัฐดังกล่าว อย่างไรก็ดีในส่วนของการทำประชาพิจารณ์ แม้ว่าพ.ร.บ.ฉบับนี้จะกำหนดว่าการทำเมกะโปรเจคต์จะต้องมีการทำประชาพิจารณ์ แต่พ.ร.บ.ไม่ได้กำหนดรายละเอียดเอาไว้ ในทางปฏิบัติจึงต้องกลับไปใช้ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ซึ่งเป็นมาตราการทางกฎหมายที่ยังขาดความสมดุลระหว่างอำนาจของรัฐกับอำนาจของประชาชนหรือชาวบ้าน

คุณจันทิมา กล่าวเพิ่มเติมว่า ในกระบวนการทำโครงการเมกะโปรเจคต์นั้น พ.ร.บ.การร่วมทุนระหว่างรัฐกับเอกชน พ.ศ. 2562 ไม่ค่อยให้ภาคประชาสังคมหรือประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในการทำสัญญาหรือร่วมพิจารณาว่าโครงการมีความเหมาะสมหรือไม่ อย่างไร จึงมีความเห็นว่าควรให้มีมาตราการทางกฎหมายที่เข้าสู่ระบบวิธีการคิดที่เหมาะสมถูกต้องให้ภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วมกันด้วย ตัวอย่างเช่น การใช้ที่ดินของรัฐสร้างศูนย์การค้า โดยที่ไม่ได้สำรวจความคิดของประชาชนว่าต้องการศูนย์การค้าหรือไม่ ทั้งที่แท้จริงแล้วประชาชนอาจมีความเห็นว่าที่ดินของรัฐตรงนี้ควรสร้างเป็นสวนสาธารณะเพื่อประชาชนมากกว่า

อีกส่วนหนึ่งในเรื่องเมกะโปรเจคต์ ยังมีกฎหมายเฉพาะที่เกี่ยวข้อง คือ พ.ร.บ. เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 หรือที่เรียกว่า EEC ซึ่งพ.ร.บ.ฉบับนี้ มีมาตราการหลายอย่างที่ยกเลิกกระบวนการการจัดการให้ได้ซึ่งทรัพย์สินของรัฐ และทรัพย์สินของรัฐเหล่านั้นต้องถูกเอาเข้ามาบริหารในกลุ่มของทุน ซึ่งต้องพิจารณาว่าประชาชนมีส่วนร่วมรับรู้มากน้อยขนาดไหน เพราะพ.ร.บ. ฉบับนี้ ให้รัฐใช้อำนาจได้อย่างเบ็ดเสร็จกว้างขวางในบางพื้นที่ ซึ่งพื้นที่เหล่านั้นจะถูกจัดการภายใต้อำนาจของรัฐและประชาชนในพื้นที่นั้นอาจได้รับผลกระทบ ดังนั้น การใช้ทรัพย์สินของรัฐในเชิงเศรษฐกิจ รัฐต้องบริหารจัดการความสมดุลของโครงการกับสร้างความเข้าใจและรับฟังความคิดเห็นของประชาชนด้วย นอกจากนี้ พ.ร.บ. เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก ยังมีการให้รัฐใช้อำนาจในลักษณะแบบรวมศูนย์ในการอนุญาตและการสั่งการต่าง ๆ อันเกี่ยวพันกับทรัพย์สินของรัฐ ซึ่งรัฐอาจใช้ดุลพินิจไม่โปร่งใส ประชาชนจึงต้องช่วยกันตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของรัฐดังกล่าวด้วย

และสุดท้ายกลุ่มที่สาม เป็นทรัพย์สินของรัฐในเรื่องโทรคมนาคม เรื่องสื่อ เรื่องคลื่น ที่ยังมีความคลุมเครือว่าทรัพย์สินใดเป็นของรัฐ เพราะเรื่องโทรคมนาคมบางครั้งรัฐได้ลงทุนจัดซื้อทรัพย์สินต่าง ๆ มา แต่เอกชนเป็นผู้ใช้ทรัพย์สินเหล่านั้น ประกอบกับทรัพย์สินบางประเภทไม่มีระบบทะเบียนอย่างระบบที่ดิน ซึ่งแม้บางครั้งในสัญญาจะเขียนว่าให้เอกชนเป็นเจ้าของทรัพย์สิน แต่ในกฎหมายไม่ได้บอกว่าเป็นทรัพย์สินของรัฐหรือไม่ จึงขาดความชัดเจน อันนำไปสู่คดีพิพาทต่าง ๆ มากมายระหว่างรัฐกับเอกชนว่าฝ่ายใดเป็นเจ้าของทรัพย์สินที่แท้จริง ทั้งนี้ คุณจันทิมา มีความเห็นว่า แม้เอกชนจะเป็นผู้ใช้ทรัพย์สินนั้น แต่หากรัฐเป็นผู้ซื้อหรือลงทุนให้ได้มาซึ่งทรัพย์สิน ทรัพย์สินเหล่านั้นก็เป็นของรัฐแน่นอน

สรุปได้ว่า มาตราการทางกฎหมายที่จะเอาทรัพย์สินของรัฐเข้าสู่ระบบทะเบียน ยังมีข้อด้อยอยู่ และมาตราการทางกฎหมายในเรื่องการใช้ทรัพย์สินกับดุลพินิจในการให้ใช้ทรัพย์สินของรัฐที่ขาดการรับฟังความเห็นของภาคประชาชน ยังคงมีข้อด้อยอยู่เช่นกัน

อ.ดร.ฐาปนันท์ นิพิฏฐกุล อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศูนย์ลำปาง (ผู้ดำเนินรายการ) :

กล่าวสรุปในสิ่งที่คุณจันทิมา พูดไว้ว่า เดิมทรัพย์สินของรัฐมีพื้นฐานข้อความคิดอยู่ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ต่อมามีการวิวัฒนาการมาเกิดเป็นกฎหมายเฉพาะเรื่องมากมาย จึงกล่าวได้ว่า ปัจจุบันมาตราการทางกฎหมายของรัฐที่เข้ามาจัดการทรัพย์สินของรัฐมีความหลากหลาย แต่ไม่สามารถมองในมุมของกฎหมายอย่างเดียวได้แต่อย่างใด เพราะต้องพิจารณาในมุมการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนและการตรวจสอบการใช้ทรัพย์ของรัฐด้วย

คุณสุรพงษ์ กองจันทึก นักสิทธิมนุษยชนด้านชนกลุ่มน้อย (วิทยากร) :

กล่าวถึง 3 เรื่องที่ต้องทำความเข้าใจให้ตรงกันก่อน ๆ ที่จะพูดถึงทรัพย์สินของรัฐ ดังนี้

เรื่องแรก คำว่า “รัฐ” เป็นคำที่มีความสำคัญเพราะหากเข้าใจคำนี้ไม่ตรงกัน จะนำไปสู่การจัดการที่ไม่ตรงกัน โดยรัฐประกอบไปด้วย (1) ชาติ (2) อำนาจอธิปไตยและ (3) คนหรือประชาชน ซึ่งเป็นองค์ประกอบที่มีความสำคัญมากที่สุด โดยประเทศไทยปกครองแบบระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ประชาชนจะเป็นผู้เลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพื่อเป็นตัวแทนของตนในการดำเนินงานต่าง ๆ ของประเทศ ดังนั้น การออกกฎหมายหรือการตัดสินใจใด ๆ ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจึงควรตัดสินใจภายใต้ความคิดเห็นของประชาชนที่เลือกมาเป็นสำคัญ

เรื่องต่อมา คำว่า “ทรัพย์สิน” ซึ่งสามารถจำแนกออกตามแนวคิดและวิธีการจัดการได้ 6 กลุ่ม ได้แก่

• กลุ่มแรก คือ ทรัพย์สินของเอกชน มีหลักว่าทรัพย์สินของเอกชน รัฐไม่สามารถพรากหรือเอาไปได้ เว้นแต่กรณีทรัพย์สินนั้นเป็นที่ดินและรัฐต้องการใช้ประโยชน์เพื่อสาธารณะ รัฐก็สามารถขอเวนคืนพร้อมกับจ่ายค่าเวนคืนได้
• กลุ่มที่สอง คือ ทรัพย์สินของรัฐ ที่รัฐสามารถบริหารจัดการได้เอง
• กลุ่มที่สาม คือ ทรัพย์สินร่วมกัน ที่ทั้งรัฐและประชาชนเป็นเจ้าของร่วมกัน เช่น กรณีบัตรประชาชน รัฐเป็นผู้ออกบัตรประชาชนให้และประชาชนเป็นผู้ครอบครอง ทั้งนี้ แม้บัตรจะเป็นของประชาชนแล้ว แต่หากพบว่ามีข้อความในบัตรที่ไม่ถูกต้อง รัฐก็สามารถเรียกคืนบัตรประชาชนนั้นได้
• กลุ่มที่สี่ คือ ทรัพย์สินที่เจ้าของเป็นของชุมชนหรือเป็นของชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม ซึ่งชาวบ้านในท้องถิ่นสามารถจัดการทรัพย์สินที่อยู่บริเวณนั้นได้ แต่ในเรื่องนี้มีกฎหมายที่ออกมารับรองน้อยมาก
• กลุ่มที่ห้า คือ ทรัพย์สินส่วนรวม
• กลุ่มที่หก คือ ทรัพย์สินที่เป็นของธรรมชาติ เป็นของแผ่นดิน เป็นของเทพ เช่น หากชาวบ้านชนกลุ่มน้อยต้องการใช้ที่ดิน จะมีการขอใช้จากธรรมชาติ และเมื่อใช้ที่ดินเสร็จแล้วก็จะคืนที่ดินนั้นแก่ธรรมชาติ ซึ่งการใช้ทรัพย์สินในลักษณะนี้เป็นการใช้แบบชั่วคราว จะไม่มีการครอบครองทรัพย์สินในลักษณะถาวร

สุดท้ายเรื่องที่สาม คำว่า “การจัดการทรัพย์สินของรัฐ” โดยหลักรัฐมีอำนาจจัดการทรัพย์สินของรัฐได้ทุกอย่าง แต่ส่วนใหญ่รัฐมักจะจัดการทรัพย์สินเพื่อผลประโยชน์ของหน่วยงานรัฐเองหรือเพื่อกลุ่มทุนภายนอก มิได้จัดการทรัพย์สินของรัฐเพื่อสาธารณะหรือประชาชนแต่อย่างใด ทำให้ประชาชนไม่ได้รับผลประโยชน์อย่างแท้จริงเพราะประชาชนไม่ได้เข้าไปมีส่วนร่วมในการตัดสินใจการใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินดังกล่าว

ตัวอย่างเช่น ศาลาเก่าแก่ในวัดที่ต้องขึ้นทะเบียนต่อกรมศิลปากร หากศาลาเกิดการชำรุด วัดไม่สามารถซ่อมแซมศาลาได้ทันทีเพราะวัดต้องแจ้งแก่กรมศิลปากรให้ทำการซ่อมแซม จากตัวอย่างนี้จะเห็นได้ว่าการแยกการจัดการทรัพย์สินทำให้การแก้ปัญหามีความล่าช้า ซึ่งอาจทำให้ปัญหาต่าง ๆ ไม่ได้รับการแก้ไขได้อย่างทันท่วงที

นอกจากนี้ คุณสุรพงษ์ยังกล่าวถึง แนวบรรทัดฐานของศาลปกครองสูงสุดและศาลฎีกาที่เกี่ยวข้องกับการจัดการทรัพย์สินของรัฐไว้อยู่ 3 แนวที่น่าสนใจ คือ

แนวที่หนึ่ง แม้ที่ดินป่าไม้รัฐได้ประกาศเป็นเจ้าของ แต่หากพบว่ามีกลุ่มชุมชนดั้งเดิมอาศัยอยู่ก่อนแล้ว กลุ่มชุมชนดั้งเดิมก็มีสิทธิในการจัดการทรัพย์สินและทรัพยากรต่าง ๆ ในที่ดินพื้นนั้นได้

แนวที่สอง ผู้ที่จะฟ้องคดีต่อศาลไม่จำกัดว่าต้องเป็นเฉพาะชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบอย่างเดียว หากคณะกรรมการหรือผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องในทรัพย์สินทั้งหลายฟ้องต่อศาลในนามของชุมชนเพื่อประโยชน์สาธารณะแล้ว ย่อมมีอำนาจฟ้อง

และแนวที่สาม พวกทรัพยากรต่าง ๆ เช่น น้ำ แม้ประชาชนไม่ได้เป็นเจ้าของ แต่ก็มีสิทธิใช้ทรัพยากรดังกล่าวได้

สุดท้ายนี้ คุณสุรพงษ์ได้ฝากข้อคิดไว้ว่าควรทำอย่างไรให้รัฐบังคับใช้กฎหมายตามเจตนารมณ์ของกฎหมายจริง ๆ และควรทำอย่างไรให้หน่วยงานของรัฐเข้าใจว่าทรัพย์สินของรัฐต้องทำเพื่อประชาชนหรือต้องมีการรับฟังความเห็นของประชาชนมากกว่าการทำเพื่อประโยชน์ของกลุ่มทุนใดกลุ่มทุนหนึ่ง

ผศ.ดร.นัทมน คงเจริญ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ (วิทยากร) :

กล่าวถึง รากฐานแนวคิดต่าง ๆ ในเรื่องของการจัดการทรัพย์สินของรัฐว่าสามารถแบ่งออกได้เป็น 4 แนวคิด ได้แก่

แนวคิดแรก เป็นเรื่องของสาธารณะสมบัติของแผ่นดิน (ของหลวง) มีบทบัญญัติปรากฏในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ที่บัญญัติหลักการคุ้มครองทรัพย์สินของรัฐไว้ ไม่ให้เอกชนนำทรัพย์สินของรัฐมาซื้อขายหรือโอนแก่กัน ตลอดจนไม่สามารถยึดทรัพย์สินของแผ่นดินและไม่สามารถครอบครองปรปักษ์โดยยกอายุความต่อสู้แก่รัฐได้ ดังนั้น หากรัฐต้องการใช้ทรัพย์สินดังกล่าว ก็สามารถใช้และจัดการทรัพย์สินนั้นได้

แนวคิดต่อมา เป็นแนวคิดที่มีรากฐานมาจากระบบศักดินา (Crown Property) ที่กำหนดให้รัฐเป็นเจ้าของที่ดินทั้งหลาย โดยประชาชนอาจเข้ามาทำประโยชน์ในที่ดินได้ แต่ต้องมีข้อแลกเปลี่ยนคือประชาชนต้องส่งผลประโยชน์นั้นให้แก่รัฐด้วย

แนวคิดที่สาม เป็นแนวคิดที่มีรากฐานมาจากระบบ Public Trust Doctrine ที่ไม่ได้ถูกปกครองด้วยเจ้าหรือกษัตริย์ ดังนั้น ประชาชนจึงเป็นเจ้าของทรัพย์สิน สามารถตัดสินใจการใช้ทรัพย์สินได้ โดยมีหน่วยงานราชการเข้ามาดูแลเพื่อประโยชน์สูงสุดของประชาชน

และแนวคิดสุดท้าย เป็นแนวคิดที่มีรากฐานมาจาก The Commons ที่ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดการและมีส่วนร่วมในการเป็นเจ้าของทรัพย์สิน แต่แนวคิดนี้มีข้อเสีย คือ เมื่อประชาชนสามารถใช้ทรัพย์สินต่าง ๆ ได้ ประชาชนจึงมักตักตวงผลประโยชน์เพื่อให้ผลประโยชน์ตกแก่ตนเอง ทำให้ทรัพย์สินของรัฐอาจถูกใช้โดยขาดการบำรุงรักษา และท้ายที่สุดทรัพย์สินของรัฐก็จะเสื่อมโทรมไป

นอกจากนี้ ผศ.ดร.นัทมน ยังได้กล่าวถึงแนวคิดพื้นฐานทางด้านกฎหมายมหาชนกับทรัพย์สินของรัฐไว้ว่า การดำเนินภารกิจของรัฐควรคำนึงถึงการให้บริการสาธารณะเป็นสำคัญ รัฐไม่สามารถดำเนินการต่าง ๆ ได้ตามอำเภอใจ กล่าวคือ รัฐต้องคำนึงถึงหลักความเสมอภาค หลักความสม่ำเสมอ หลักความเป็นธรรม และหลักการเปลี่ยนแปลงได้เสมอ ซึ่งหลักการดังกล่าวข้างต้นทำให้เกิดการตราพ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ขึ้น โดยพ.ร.บ.ฉบับนี้ มีหลักการให้รัฐเปิดเผยข้อมูลการใช้ทรัพย์สินของรัฐต่อสาธารณชนและส่งเสริมให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างเพื่อป้องกันปัญหาการใช้ทรัพย์สินของรัฐโดยทุจริต

อ.ดร.ฐาปนันท์ นิพิฏฐกุล อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศูนย์ลำปาง (ผู้ดำเนินรายการ) :

 กล่าวสอบถามวิทยากรทั้ง 3 ท่านว่า ในอนาคตรัฐควรมีมุมมองต่อการจัดการทรัพย์สินของรัฐอย่างไร และจำเป็นหรือไม่ที่รัฐควรมีระบบการจัดการทรัพย์สินของรัฐให้มีความเป็นเอกภาพ ไม่ให้มีความหลากหลายมากเกินจนอาจก่อให้เกิดปัญหาตามมา

คุณจันทิมา ธนาสว่างกุล รองอธิบดีอัยการ สำนักงานคุ้มครองสิทธิและช่วยเหลือทางกฎหมายแก่ประชาชน :

มีข้อเสนอแนะ อยู่ 5 ข้อ คือ

1. การเริ่มโครงการทั้งหลายของรัฐเป็นสิ่งที่สำคัญที่สุด เพราะต้องมีการทำวิจัย และต้องมีการทำประชาพิจารณ์ โดยคำนึงถึงสิทธิของชุมชนเป็นหลัก รัฐจึงต้องรับฟังความเห็นของประชาชนให้มากขึ้นก่อนที่จะริเริ่มโครงการใด ต้องคำนึงถึงผลกระทบของโครงการที่ประชาชนอาจได้รับความเสียหาย ตลอดจนต้องเตรียมกองทุนเยียวยาความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นให้เพียงพอต่อความเสียหายจริงที่จะเกิดขึ้นแก่ประชาชน

2. เมื่อมีโครงการเกิดขึ้นแล้ว รัฐต้องบริหารผลประโยชน์ว่าผลประโยชน์นั้นตกแก่ประชาชนจริง ๆ หรือไม่ และรัฐต้องกระจายอำนาจในการดูแลแก่ประชาชนและรับรองว่าเมื่อเกิดความเสียหายแก่ประชาชน รัฐจะเข้ามาแก้ไขปัญหาอย่างรวดเร็ว

3. เวลาเกิดประเด็นข้อพิพาท รัฐควรใช้วิธีการเจรจา การไล่เกลี่ย หรือใช้วิธีการระงับข้อพิพาททางเลือกก่อนที่จะนำคดีขึ้นสู่ศาล เพราะกระบวนการดำเนินคดีทางศาลมีขั้นตอนที่เยอะ ทำให้ปัญหาต่าง ๆ อาจได้รับการแก้ไขล่าช้าไม่ทันท่วงทีแก่สถานการณ์

4. การใช้กฎหมายในเรื่องทรัพย์สินของรัฐต้องคำนึงถึงเจตนารมณ์ของกฎหมายเป็นสำคัญ และต้องใช้อย่างบูรณาการ มีการพิจารณาจากหลาย ๆ กฎหมาย เพราะกฎหมายในเรื่องนี้มีมากและซับซ้อน การใช้กฎหมายจึงต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ของประชาชนเป็นสำคัญ ทั้งนี้ รวมถึงการร่างกฎหมายในอนาคตก็ต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ของประชาชนด้วยเช่นกัน

5. ในการทำสัญญาร่วมลงทุนระหว่างรัฐกับเอกชน รัฐควรจัดให้มีระบบทะเบียนข้อมูลต่าง ๆ ของทรัพย์สินให้มีความชัดเจน เพื่อแก้ปัญหาข้อพิพาทที่จะตามมาว่ารัฐหรือเอกชนฝ่ายใดเป็นเจ้าของทรัพย์สินที่แท้จริง

คุณสุรพงษ์ กองจันทึก นักสิทธิมนุษยชนด้านชนกลุ่มน้อย :

มีข้อเสนอแนะ อยู่ 5 ข้อ คือ

1. ในอนาคตรัฐควรจัดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการใช้ทรัพย์สินของรัฐหรือของหลวง โดยยึดประโยชน์ของประชาชนเป็นสำคัญ และรัฐควรอำนวยความสะดวกการใช้ทรัพย์สินของรัฐให้แก่ประชาชนมากขึ้น

2. รัฐควรเปลี่ยนวิธีคิดเรื่องทรัพย์สินของรัฐ กล่าวคือ เมื่อเราใช้คำว่า “ทรัพย์สินของรัฐ” แสดงให้เห็นว่ารัฐมีหน้าที่และอำนาจในการจัดการทรัพย์สิน แต่ในความเป็นจริงประเทศไทยปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ซึ่งประชาชนเป็นผู้มีอำนาจสูงสุด ดังนั้น รัฐควรใช้ทรัพย์สินเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างแท้จริงและประชาชนควรใช้ทรัพย์สินของรัฐได้ทั้งหมด

3. ในอดีตประชากรของประเทศไทยมีการเพิ่มขึ้น แต่ทรัพย์สินและที่ดินของรัฐมีเท่าเดิม ทำให้รัฐต้องเข้ามาควบคุมการใช้ทรัพย์สินเหล่านั้นไม่ให้เกิดการแย่งชิงกัน อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันอัตราการเกิดของประชากรไทยมีจำนวนลดลง ภาพรวมของประชากรทั้งประเทศมิได้เพิ่มขึ้น ดังนั้น จะใช้วิธีคิดที่ให้รัฐเข้ามาจำกัดการใช้ทรัพย์สินแบบเดิมไม่ได้ รัฐต้องสร้างความเป็นธรรมให้ทรัพย์สินของรัฐถูกกระจายให้ประชาชนทุกคนได้รับประโยชน์เหมือนกัน

4. กระบวนการยุติธรรมไทยควรสืบหาผู้กระทำความผิดที่แท้จริง ไม่ใช่ให้ประชาชนรายย่อยเป็นแพ้รับบาปและได้รับการลงโทษอยู่ฝ่ายเดียว ตัวอย่างเช่น คดีตายายเก็บเห็ดที่โดนข้อหาตัดไม้ทำลายป่าบนที่ดินป่าสงวน ตายายได้รับสารภาพว่ากระทำความผิดจริง แต่ไม่ได้บอกว่ามีคนอื่นอยู่เบื้องหลังหรือไม่ ทำให้ไม่สามารถหาตัวผู้ที่อยู่เบื้องหลังมาลงโทษได้ และแม้จะมีการลงโทษผู้กระทำความผิด แต่ป่าไม้อันเป็นทรัพย์สินของรัฐก็ไม่ได้กลับมาสมบูรณ์เช่นเดิม ดังนั้น เพื่อป้องกันปัญหาในอนาคต ระบบยุติธรรมไทยจึงควรมีกระบวนการสืบหาผู้กระทำความผิดรายใหญ่อันเป็นต้นตอของปัญหา

5. กฎหมายหลายฉบับที่ออกในสมัย สนช. มีการกลั่นกรองน้อย ปัญหาที่เกิดขึ้น คือ มีการให้อำนาจเจ้าหน้าที่จับและดำเนินคดีมากขึ้น ทำให้เงินเข้าสู่หน่วยงานของรัฐมากขึ้น โดยหน่วยงานรัฐอาจคำนึงถึงแต่วิธีที่จะให้เงินเข้าสู่หน่วยงานของตน จึงมักมีการเอื้อประโยชน์ให้แก่กลุ่มทุนบางกลุ่ม ประโยชน์ที่ประชาชนควรจะได้รับจึงไม่ตกแก่ประชาชนอย่างแท้จริง

คุณสุรพงษ์ ยังกล่าวต่ออีกว่า ควรเปลี่ยนคำว่า “การจัดการทรัพย์สินของรัฐ” เป็นคำว่า “การจัดการทรัพย์สินเพื่อประโยชน์ของประชาชน” การดำเนินการทางทรัพย์สินของหน่วยงานรัฐจะได้คำนึงถึงผลประโยชน์ของประชาชนมากขึ้น

ผศ.ดร.นัทมน คงเจริญ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ :

ก่อนกล่าวถึงข้อเสนอแนะ ผศ.ดร.นัทมน ได้กล่าวถึงปัญหาต่อจากสิ่งที่ได้กล่าวมาก่อนหน้านี้ คือ ประเทศไทยยังคงมีปัญหาการจัดการอสังหาริมทรัพย์ของรัฐในเรื่องของความเป็นธรรมในที่ดิน กล่าวคือ บางครั้งชาวบ้านอาศัยอยู่บนพื้นที่ป่า แต่ต่อมารัฐออกกฎหมายให้พื้นที่นั้นเป็นเขตป่าสงวนหรือเขตอุทยาน ส่งผลให้ชาวบ้านต้องถูกขับไล่ออกไป ทั้ง ๆ ที่ชาวบ้านเหล่านั้นอยู่ในที่ดินตั้งแต่แรกและควรมีสิทธิที่จะใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินอันเป็นที่ดิน นอกจากนี้รัฐยังมีการแย่งและทรัพยากรไปจากประชาชนเพื่อเอื้อประโยชน์ให้แก่กลุ่มนายทุน ซึ่งสังเกตได้จากการออกพ.ร.บ. เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก สิ่งต่าง ๆ เหล่านี้เป็นปัญหาที่สำคัญ และควรได้รับการแก้ไข

ต่อมา ผศ.ดร.นัทมน ได้กล่าวถึงข้อเสนอแนะในการแก้ไขปัญหาอยู่ 4 ข้อ คือ

1. รัฐควรเปิดกว้างรับฟังความคิดเห็นของชุมชน และให้ชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากร

2. รัฐต้องเปิดให้ชุมชนหรือประชาชนเข้ามาตรวจสอบโครงการต่าง ๆ เพื่อความโปร่งใสและประโยชน์ของประชาชน

3. รัฐควรจัดการทรัพย์สินแบบพหุนิยม (Legal Pluralism) ให้ชุมชนที่มีความพร้อมเข้ามามีส่วนร่วมจัดการทรัพย์สิน โดยรัฐมีหน้าที่เพียงเข้ามาดูแลหรือช่วยสนับสนุนการจัดการทรัพย์สินต่าง ๆ

4. รัฐต้องรักษาดุลยภาพระหว่างประสิทธิภาพและความเป็นธรรม

อ.ดร.ฐาปนันท์ นิพิฏฐกุล อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศูนย์ลำปาง (ผู้ดำเนินรายการ) :

กล่าวถึง ตัวอย่างมาตราการการใช้ทรัพย์สินของรัฐในประเทศฝรั่งเศส

เดิมประเทศฝรั่งเศสมีประมวลกฎหมายว่าด้วยทรัพย์สินของแผ่นดิน แต่เมื่อเวลาผ่านไปประมวลกฎหมายฉบับนี้ไม่สามารถแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นได้ จึงต้องมีการตรากฎหมายฉบับใหม่ คือ ประมวลกฎหมายทั่วไปว่าด้วยสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในวันที่ 1 กรกฎาคม พ.ศ. 2549 (2006) ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่มุ่งรวบรวมบทบัญญัติทั้งปวงอันเกี่ยวกับการบริหารจัดการทรัพย์สินในทางมหาชน และรวมถึงการนำบรรทัดฐานคำวินิจฉัยของศาลที่เคยปรากฏในคดีต่าง ๆ มาบัญญัติไว้เป็นหลักการทางกฎหมายอย่างชัดเจน โดยมีเนื้อหาในภาพรวม คือ (1) ประเภทการได้มาซึ่งทรัพย์สิน (2) วิธีการได้มาซึ่งทรัพย์สิน (3) นิยามคำว่า “สาธารณสมบัติของแผ่นดิน” (4) นิยามคำว่า “ทรัพย์สินของแผ่นดิน” (5) วิธีพิจารณาความในชั้นศาล (6) การจัดการและบริหารทรัพย์สิน และ (7) บทบัญญัติที่ใช้บังคับเฉพาะแก่ดินแดนในปกครองของฝรั่งเศส

คำถามจากผู้เข้าร่วมการสัมมนาผ่านทาง Facebook Live

คำถาม (1) : “ในอดีต รัฐเคยมีแนวคิดที่จะจัดทำระบบทะเบียนเป็นศูนย์กลาง เพื่อให้ทรัพย์สินของรัฐรวมถึงการขอใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินมีความเป็นเอกภาพและลดความทับซ้อนของกระบวนการบ้างหรือไม่ และถ้ามี ตอนนี้เริ่มมีการดำเนินการไปถึงไหนแล้ว”

 คุณจันทิมา ธนาสว่างกุล : คิดว่ารัฐมีแนวคิดและมีความพยายามที่จะทำระบบทะเบียน แม้ว่าปัจจุบันยังไม่มีกฎหมายที่รอบรับหรือคำนึงถึงระบบทะเบียนก็ตาม ดังนั้น ถ้าอยากให้เกิดความชัดเจน รัฐต้องมีกฎหมายกำหนดหน้าที่เรื่องการบริหารทางทะเบียนในทรัพย์สินของรัฐ เพื่อให้เกิดการดำเนินงานที่มีประสิทธิภาพหรือให้มีคุณภาพมากที่สุด เพื่อป้องกันปัญหาการใช้ทรัพย์สินของรัฐโดยทุจริต เช่น การออกเอกสารสิทธิในที่ดินโดยมิชอบ

 คุณสุรพงษ์ กองจันทึก : คิดว่าเป็นเรื่องยากเพราะการจัดทำข้อมูลทะเบียนบนฐานข้อมูลเดียวกัน หน่วยงานรัฐอาจต้องเสียอำนาจบางประการไป กล่าวคือ หากมีระบบทะเบียนแบบรวมศูนย์ หน่วยงานรัฐแต่ละหน่วยงานอาจได้รับการจัดสรรงบประมาณลดลง และอำนาจในการจัดการข้อมูลทางทะเบียนจะลดลง จึงพบว่าในทางปฏิบัติหน่วยงานของรัฐมักไม่ให้ความร่วมมือส่งข้อมูลทางทะเบียนที่แต่ละหน่วยงานจัดเก็บเองไปที่ส่วนกลาง อย่างไรก็ตามหากมีระบบทะเบียนแบบรวมศูนย์ จะเกิดความโปร่งใสและตรวจสอบทะเบียนได้ง่ายกว่า รัฐควรคำนึงถึงจุดนี้ด้วย

 ผศ.ดร.นัทมน คงเจริญ : มองว่า หากพูดถึงด้านเทคโนโลยีในปัจจุบัน การเอาทะเบียนมารวมศูนย์ไม่ใช่เรื่องยาก แต่หากพูดถึงในทางปฏิบัติหรือในเชิงอำนาจ เป็นไปได้ยากมาก เพราะหน่วยงานของรัฐแต่ละแห่งจะต้องเสียอำนาจการจัดการทรัพย์สินของรัฐบางอย่างไป

 คำถาม (2) : “ระบบการตรวจสอบการใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐบางประเภท เช่น กรณีที่ดิน สปก. ที่มีปัญหาในเรื่องการใช้ประโยชน์ในที่ดินผิดประเภท เช่น สร้างที่พักหรือรีสอร์ท ควรจะมีหน่วยงานอื่นเข้าไปร่วมตรวจสอบหรือไม่ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการกำกับดูแลการใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐ”

คุณจันทิมา ธนาสว่างกุล : หากมีการใช้ประโยชน์ในที่ดินผิดจากวัตถุประสงค์ รัฐต้องมีการกำกับ การติดตาม การทวงคืนที่ดินนั้น แต่ในทางปฏิบัติมิได้เป็นเช่นนั้น ทำให้เอกชนหรือหน่วยงานรัฐที่ขอเอกสารสิทธิในที่ดินนำที่ดินไปแสวงหาประโยชน์อย่างอื่น เช่น การปล่อยให้เช่า การให้ร่วมลงทุน ดังนั้น รัฐควรมีการอัพเดทข้อมูลทางทะเบียนเพื่อให้ทราบว่าที่ดินที่มีการเปลี่ยนมือยังถูกใช้ตามวัตถุประสงค์ในเอกสารสิทธิหรือไม่

คุณสุรพงษ์ กองจันทึก : ยกตัวอย่าง กรณีของศรีพันวาที่เจ้าหน้าที่บอกว่าเอกสารสิทธิของศรีพันวาถูกต้อง จึงต้องมาพิจารณาต่อว่าควรเป็นเช่นนั้นจริง ๆ หรือไม่ หากการใช้ที่ดินบนศรีพันวาไม่ควรมีการสร้างรีสอร์ท จะต้องพิสูจน์ถึงที่มาที่ไปในการออกเอกสารสิทธิอย่างไร เพราะเจ้าหน้าที่ก็ยืนยันแล้วว่าออกถูกต้อง ดังนั้น หากจะมีระบบการตรวจสอบจริง ๆ ก็ต้องใช้กระบวนการสืบสวนสอบสวนที่ละเอียดมากพอสมควร

ผศ.ดร.นัทมน คงเจริญ : กล่าวว่า แม้เอกชนจะใช้ที่ดินผิดวัตถุประสงค์ และอ้างว่าตนเองมีเอกสารสิทธิไว้ในความครอบครอง แต่ปัญหาอีกอย่างหนึ่งที่ต้องคำนึงถึงคือตั้งแต่กระบวนการออกเอกสารของหน่วยงานรัฐแล้วว่าได้ออกเอกสารสิทธิโดยชอบหรือโดยทุจริตหรือไม่ และภายหลังจากการออกเอกสารสิทธิ รัฐควรมีการตรวจสอบว่าเอกชนได้ใช้ที่ดินตรงตามวัตถุประสงค์ในเอกสารสิทธิหรือไม่

คุณสุรพงษ์ กองจันทึก :

หลังจากตอบคำถาม คุณสุรพงษ์กล่าวสรุปถึงเรื่องการจัดการทรัพย์สินของรัฐไว้ว่ามีอยู่ 5 วิธีการ คือ

1. การจัดการทรัพย์สินของรัฐต้องให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม และต้องให้ประชาชนมีสิทธิใช้ทรัพย์สินของรัฐ เพื่อประโยชน์ของประชาชนเป็นสำคัญ

2. ถ้าจะมีการใช้ทรัพย์สินของรัฐ ประชาชนต้องได้ใช้ก่อนหรือมีเงื่อนไขการใช้ที่ต่ำกว่าหน่วยงานรัฐ และประชาชนในพื้นที่ควรได้ใช้ทรัพย์สินนั้นก่อนประชาชนนอกพื้นที่

3. ถ้าทรัพย์สินของรัฐเป็นแบบใช้สิ้นเปลือง ต้องจำกัดการใช้หรือไม่ให้ใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินนั้นเลย

4. รัฐควรส่งเสริมให้ใช้ทรัพย์สินของรัฐแบบหมุนเวียน เพื่อความยั่งยืนในการใช้ทรัพย์สินของรัฐ

5. การใช้ทรัพย์สินของรัฐต้องมีความโปร่งใส เปิดให้ประชาชนรู้และตรวจสอบได้