พบกับความรู้ทางกฎหมายหลากหลายและเข้าใจง่าย ชุดที่ 51 จาก #TULAWInfographic
.
การจะออกกฎหมายฉบับหนึ่งไม่ใช่ว่าเสนอผ่านรัฐสภาแล้วจะผ่านจนสามารถใช้บังคับได้เลย แต่กฎหมายบางฉบับยังต้องผ่านกระบวนการการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายก่อนประการใช้บังคับอีกด้วย
.
แต่กระบวนการดังกล่าวเป็นอย่างไร และมีปัญหาอะไรเกิดขึ้นบ้าง #TULAW สรุปประเด็นที่น่าสนใจงานวิจัยเรื่อง “ศาลรัฐธรรมนูญกับการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของ “ร่างกฎหมาย” ก่อนประกาศใช้บังคับ” โดยรองศาสตราจารย์ธีระ สุธีวรางกูร
.
งานชิ้นนี้เป็นการหยิบยกตัวอย่างประเด็นส่วนหนึ่งที่น่าสนใจมานำเสนอ ยังมีประเด็นอื่น ๆ ที่น่าสนใจ ผู้สนใจสามารถดูข้อมูลเพิ่มเติมได้ที่งานวิจัยวิชาการ: https://digital.library.tu.ac.th/tu_dc/frontend/Info/item/dc:305860
.
การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของ “ร่างกฎหมาย”?
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญ มีอำนาจหน้าที่สำคัญประการหนึ่งคือ การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการตรวจสอบกฎหมาย “ก่อนประกาศใช้บังคับ” หรือ “หลังประกาศใช้บังคับ”
.
หลายประเทศไม่จัดให้มีการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายด้วยหลักคิดที่ว่า ร่างกฎหมายที่ยังไม่ประกาศใช้นั้น ยังไม่มีผลเป็นกฎหมายจึงไม่เป็น “วัตถุแห่งคดี” ที่ศาลจะสามารถเข้าตรวจสอบได้ หรือเพราะมองว่ายังเป็นกระบวนการของฝ่ายนิติบัญญัติอยู่จึงไม่สมควรที่จะเข้าไปก้าวก่าย
.
ในขณะที่อีกหลายประเทศที่จัดให้มีกระบวนการดังกล่าวนั้น โดยมีแนวคิดพื้นฐาน 3 แนวคิด คือ
.
- แนวคิดที่เคยยึดถือว่ากฎหมายหลังประกาศใช้บังคับแล้วคือเจตจำนงร่วมกันของปวงชนที่ไม่อาจตรวจสอบได้ จึงต้องกำหนดให้มีการตรวจสอบร่างกฎหมายก่อนประกาศใช้บังคับขึ้นทดแทน
.
ตามแนวคิดนี้เห็นว่า บรรดากฎหมายที่มีการประกาศใช้บังคับแล้วถือว่าเป็นเจตจำนงร่วมกันของปวงชนตามทฤษฎีสัญญาประชาคม ทำให้ศาลหรือองค์กรใดไม่สามารถเข้าไปวินิจฉัยกฎหมายได้ว่าขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ พอรวมเข้ากับ “หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ” แล้วทำให้เกิดเป็นระบบการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายก่อนประกาศใช้บังคับขึ้นมา
.
- แนวคิดเกี่ยวกับหลักการคุ้มครองฝ่ายข้างน้อยในกระบวนการออกฎหมายขององค์กรนิติบัญญัติ
การปกครองแบบประชาธิปไตย แม้จะถือเอามติของฝ่ายข้างมากแต่ก็ต้องคุ้มครองฝ่ายข้างน้อยด้วยเช่นกัน โดยเฉพาะในฝ่ายนิติบัญญัติ หากฝ่ายข้างน้อยในฝ่ายนิติบัญญัติเห็นว่ากฎหมายที่อีกฝ่ายให้ความเห็นชอบนั้นขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญก็ต้องเปิดโอกาสให้ฝ่ายข้างน้อยสามารถเสนอเรื่องให้องค์กรที่มีอำนาจตรวจสอบเข้ามาพิจารณาวินิจฉัยกฎหมายดังกล่าวได้
- แนวคิดเกี่ยวกับหลักการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลในเชิงป้องกัน
แนวคิดนี้เห็นว่า แม้กฎหมายที่ประกาศใชับังคับแล้วอาจถูกตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นการกระทำในเชิง “แก้ไข” ได้ แต่อย่างไรก็ตามหากจัดให้มีการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายก่อนประกาศใช้บังคับได้ ก็จะเป็นการกระทำในเชิง “ป้องกัน” ก่อนที่สิทธิและเสรีภาพของประชาชนจะได้รับความเสียหายจากกฎหมายที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
.
สำหรับประเทศไทยนั้นเมื่อพิจารณาจุดเริ่มต้นในการให้มีการตรวจสอบขึ้นครั้งแรกนั้น อาจกล่าวได้ว่าเป็นเหตุผลมาจากแนวคิดเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนในเชิงป้องกันเป็นสำคัญ นอกจากนี้จากเนื้อหาที่เปิดโอกาสให้สามารถเสนอร่างให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญสามารถวินิจฉัยร่างกฎหมายได้ ยังมีผลเป็นการช่วยคุ้มครองฝ่ายข้างน้อยในฝ่ายนิติบัญญัติด้วยเช่นกัน
.
4 ปัญหาของประเทศไทย
.
- ด้านวัตถุแห่งคดีที่ศาลรัฐธรรมนูญมีอํานาจตรวจสอบ
วัตถุแห่งคดีในที่นี้หมายความถึงสิ่งที่อยู่ภายใต้อำนาจตรวจสอบของศาลรัฐธรรมนูญ หรือร่างกฎหมายนั่นเอง “ร่างกฎหมาย” เป็นคำที่ใช้เรียกร่างกฎเกณฑ์ชนิดหนึ่งในบริบทเช่น ร่างกฎหมายที่ฝ่ายบริหารกำลังยกร่าง หรือร่างกฎหมายที่ฝ่ายบริหารเสนอเข้าสู่การพิจารณาของฝ่ายนิติบัญญัติ
.
โดยในบริบทที่กล่าวถึงในงานวิจัยชิ้นนี้นั้นหมายถึง ร่างกฎหมายที่รัฐสภาได้ให้ความเห็นชอบแล้ว และก่อนที่นายกรัฐมนตรีจะนำร่างกฎหมายดังกล่าวขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย โดยแบ่งออกเป็น 2 ชนิดคือ ร่างพระราชบัญญัติ และ ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ
.
– ปัญหาเกี่ยวกับการไม่กําหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอํานาจตรวจสอบร่างกฎหมาย ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557
เมื่อคณะรักษาความสงบแห่งชาติได้รัฐประหารยึดอำนาจการปกครองประเทศ และได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2557 ซึ่งไม่ได้มีการกำหนดอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูฐของร่างกฎหมายก่อนประกาศใช้บังคับเอาไว้ ซึ่งอาจเป็นการสร้าง “สภาวะยกเว้นทางกฎหมาย” และอาจส่งผลต่อการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ และการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้
.
– ปัญหาเกี่ยวกับการตรวจสอบ “ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ” ในระบบ 2 ชั้น แบ่งออกเป็น 2 กรณีคือ
.
– การตรวจสอบร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญแบบ “บังคับ” โดย “องค์กรที่เกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ”
.
รัฐธรรมนูญปี 60 กำหนดกำหนดว่า เมื่อได้ให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฉบับใดแล้ว จะต้องส่งร่างฉบับนั้นให้ศาลฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอิสระที่เกี่ยวข้อง แล้วแต่กรณี ให้ความเห็นหรือตรวจสอบว่าร่างฉบับดังกล่าวมีข้อความที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งเป็น “การตรวจสอบเพื่อการให้ความเห็น” แบบบังคับ ซึ่งเป็นกลไกที่ไม่เคยมีมาก่อนในกฎหมายไทยและสร้างกระบวนการที่ไม่จำเป็นในการตรวจสอบ
.
– การตรวจสอบร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญแบบ “ทางเลือก” โดย “ศาลรัฐธรรมนูญ”
การที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญถูกตรวจสอบแบบบังคับ จึงเกิดเป็นคำถามว่า ร่างดังกล่าวจะถูกตรวจสอบแบบทางเลือกโดยศาลรัฐธรรมนูญได้หรือไม่ โดยเมื่อพิจารณาถึงรัฐธรรมนูญมาตรา 132, 148 และมาตรา 210 วรรคหนึ่ง (1) จะแสดงให้เห็นว่า แม้ “ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ” จะมีการตรวจสอบแบบบังคับแล้ว
.
แต่ “ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ” ก็ยังสามารถถูกตรวจสอบแบบ “ทางเลือก” ซึ่งเป็น “การตรวจสอบเพื่อวินิจฉัย” โดยศาลรัฐธรรมนูญ หากมีการเสนอเป็นคดีขึ้นไปให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยได้อีกเช่นกัน
.
- ด้านกลไกการเสนอคดีเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบ
ในคดีการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายก่อนประกาศใช้บังคับ เนื่องจากศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรตุลาการที่ถูกจัดให้มี “อํานาจเชิงรับ” ซึ่งไม่สามารถที่จะริเริ่มหยิบยกคดีขึ้นมา พิจารณาวินิจฉัยเองได้นอกจากจะมีการเสนอคดีขึ้นมาให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย
.
ดังนั้นเมื่อมีข้อโต้แย้งว่าร่างกฎหมายใดมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายดังกล่าวได้ รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายจึงต้องกําหนด “กลไกการเสนอคดี” ขึ้นมาเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาตรวจสอบ
.
– ปัญหาเกี่ยวกับวิธีการในการเสนอคดีโดยการริเริ่มของสมาชิกแห่งสภา
รัฐธรรมนูญปี 60 กําหนดให้ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือสมาชิกของทั้งสองสภา ตามจํานวนที่รัฐธรรมนูญกําหนดเป็น “ผู้มีสิทธิริเริ่มคดี” เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายได้
.
แต่รัฐธรรมนูญไม่ได้กําหนดให้สมาชิกแห่งสภาสามารถเสนอคดีต่อศาลรัฐธรรมนูญได้โดยตรง ต้องเสนอความเห็นต่อประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา หรือประธานรัฐสภา แล้วแต่กรณี เพื่อให้ประธานแห่งสภาส่งความเห็นนั้นไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยอีกทีหนึ่ง
.
แม้การกําหนดวิธีการในการเสนอคดีเช่นนี้อาจเป็นประโยชน์ในแง่ที่ทําให้ประธานแห่งสภาได้รับทราบ ถึงการดําเนินการเสนอคดีต่อศาลรัฐธรรมนูญของสมาชิกแห่งสภา และมีโอกาสตรวจสอบความถูกต้องในทางรูปแบบเกี่ยวกับเงื่อนไขในการเสนอคดีต่อศาลรัฐธรรมนูญ
.
แต่ก็อาจมีผลในทางที่เป็นโทษได้เหมือนกัน เพราะกลไกดังกล่าวทำให้ประธานสภามีอำนาจดุลยพินิจที่จะตรวจสอบความถูกต้องเกี่ยวกับการเสนอคดีได้ ซึ่งอาจส่งผลให้เกิดความไม่ชอบธรรมเนื่องจากความมุ่งหมายทางการเมืองได้ในบางกรณี
.
– ปัญหาเกี่ยวกับสถานะความเป็น “ผู้ร้อง” ในคดี ระหว่าง “สมาชิกแห่งสภา” ผู้มีสิทธิเสนอคดีกับ “ประธานแห่งสภา” ผู้ส่งความเห็นขอแห่งสภา
มาตรา 4 และมาตรา 41 วรรคสอง (1) แห่ง พ.ร.ป.ว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญฯ ได้กำหนดให้ “ผู้ร้อง” ในคดีการยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณานั้น เป็นประธานแห่งสภาแทนที่จะเป็นสมาชิกแห่งสภา ที่เป็นคนยื่นคดีจริง ๆ
.
การที่กำหนดเช่นนี้ทำให้สภาพการณ์ไม่สอดรับกับการเป็นผู้ร้องตามความเป็นจริงของประธานแห่งสภา เพราะประธานแห่งสภาไม่จําเป็นต้องเห็นว่าร่างกฎหมายมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และประธานแห่งสภาก็ไม่ได้เป็นผู้ที่ริเริ่มคดีเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย
.
ทั้งยังทําให้ “ผู้ร้องตามความเป็นจริง” อย่างสมาชิกแห่งสภาไม่มีสิทธิหน้าที่ในกระบวนพิจารณาคดีของศาลรัฐธรรมนูญอย่างแท้จริงในฐานะ “ผู้ร้องตามกฎหมาย” ทำให้เกิดกระบวนการที่ซ้ำซ้อนโดยไม่จำเป็นและอาจเป็นการเปิดช่องให้ใช้อำนาจเพื่อวัตถุประสง์ทางการเมืองได้อีกด้วย
.
- ด้านหลักเกณฑ์และวิธีการตรวจสอบของศาลรัฐธรรมนูญ
ในคดีการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายก่อนประกาศใช้บังคับ เมื่อมีการ เสนอคดีให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญก็จะพิจารณาตรวจสอบตามหลักเกณฑ์และ วิธีการที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายกําหนด
.
– ปัญหาเกี่ยวกับการตรวจสอบ “กระบวนการตรา” ร่างกฎหมาย กรณี “การเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ” โดยคณะรัฐมนตรี ต่อรัฐสภา
รัฐธรรมนูญปี 60 ได้กําหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องมีข้อเสนอแนะของศาลฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอิสระที่เกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญก่อนเท่านั้น หากจะเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญใดต่อรัฐสภา
.
หากไม่ปฏิบัติตามแล้วเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญใดเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาและได้ความเห็นชอบ หากมีการเสนอคดีไปยังศาลรัฐธรรมนูญศาลรัฐธรรมนูญย่อมสามารถวินิจฉัยได้ว่าร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นได้ตราขึ้นโดยไม่ถูกต้อง เพราะเป็นการเสนอโดยไม่มีข้อเสนอแนะ
.
สำหรับกระบวนการดังกล่าวไม่เคยมีให้เห็นในระบบกฎหมายไทยมาก่อน เพิ่งจะปรากฎให้เห็นในรัฐธรรมนูญปี 60 เท่านั้น ผลที่ตามมาจากการบัญญัติเช่นนั้นคือ ทําให้คณะรัฐมนตรีย่อมไม่สามารถที่จะใช้ “อํานาจเชิงรุก” ในการริเริ่มเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาแต่เพียงลําพังได้
.
ทั้ง ๆ ที่ปกติในการเสนอร่างกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาของฝ่ายนิติบัญญัติ คณะรัฐมนตรีจะมีอํานาจเชิงรุกที่จะริเริ่มใช้อํานาจของตนในการเสนอร่างกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาของฝ่ายนิติบัญญัติได้เสมอ ทำให้หากคณะรัฐมนตรีเห็นว่า พ.ร.ป. ใดมีเนื้อหาควรปรับปรุงก็ไม่สามารถที่จะกระทำได้หากไม่มีข้อเสนอแนะตามกฎหมาย
.
– ปัญหาเกี่ยวกับการตรวจสอบของศาลรัฐธรรมนูญที่วินิจฉัยคดีเกินคําขอของคู่ความ
กรณีเป็นการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายแบบทางเลือก ซึ่งผู้มีสิทธิเสนอคดีต้องเสนอประเด็นวินิจฉัยผ่านคําร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ เมื่อผู้มีสิทธิเสนอคดีมีคําขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ศาลจะต้องพิจารณาแต่เฉพาะประเด็นที่ถูกเสนอขึ้นมาเท่านั้น ไม่สามารถวินิจฉัยเกินคำขอได้
.
แม้รัฐธรรมนูญจะกําหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอํานาจตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมาย แต่ก็เป็นกรณีที่รัฐธรรมนูญได้ให้อํานาจกับศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องดังกล่าวเชิงภาพรวมเท่านั้น ไม่ได้มีความหมายไปไกลถึงขนาดว่า แม้ผู้มีสิทธิเสนอคดีจะเสนอคดีให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบในเชิง “เนื้อหา” ศาลรัฐธรรมนูญก็จะมีอํานาจในการตรวจสอบคทั้งในเชิง “เนื้อหา” และ “กระบวนการตรา” ได้
.
ทั้งยังเป็นเพราะ “หลักการมีอํานาจเชิงรับของศาล” “หลักความประสงค์ของคู่ความ” และ “หลักกฎหมายวิธีพิจารณาความทั่วไป” ที่กําหนดให้ศาลต้องวินิจฉัยคดีไม่เกินคําขอหรือตรงตามคําขอของคู่ความอีกด้วย ดังนั้น คําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 15/2552 ที่ศาลวินิจฉัยว่าร่าง พระราชบัญญัติดังกล่าวตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ทั้ง ๆ ที่ผู้ร้องขอให้ศาลพิจารณาว่า ร่างพระราชบัญญัติ ป่าชุมชน พ.ศ. …. มาตรา 25 และมาตรา 35 ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ จึงเป็นสิ่งที่ศาลไม่อาจกระทำได้นั่นเอง
.
- ด้านผลการตรวจสอบของศาลรัฐธรรมนูญ
.
– ปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญออกคําบังคับให้รัฐสภาแก้ไขกระบวนการตราร่างกฎหมายเสียใหม่
เมื่อศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยว่า ร่างกฎหมายใดตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแล้ว รัฐธรรมนูญปี 60 ได้มีบทบัญญัติกําหนดผลทางกฎหมายว่า ให้ร่างกฎหมายนั้นเป็นอัน “ตกไป” ซึ่งคําว่า “ตกไป” นั้นความเห็นในทางตํารา หรือความเห็นของศาลรัฐธรรมนูญที่ปรากฏตามคําวินิจฉัย ต่างก็มีความเห็นสอดคล้องต้องกันว่า ร่างกฎหมายที่ “ตกไป” นั้น ก็คือเป็นอันตกไป “ทั้งฉบับ”
.
ดังนั้นเมื่อมีคําวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 2-3/2563 ที่ศาลวินิจฉัยว่า ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแล้ว แต่กลับวินิจฉัยให้ร่างพระราชบัญญัตินั้นเป็นอันตกไปเฉพาะในส่วนกระบวนการตราที่ผิดพลาด และบกพร่องจึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมาย
.
– ปัญหาเกี่ยวกับการที่รัฐธรรมนูญไม่มีบทบัญญัติแยกแยะปัญหาเกี่ยวกับกระบวนการตราร่างกฎหมายออกเป็นกระบวนการตราอันเป็นสาระสําคัญและกระบวนการตราอันไม่เป็นสาระสําคัญ เพื่อกําหนดผลการตรวจสอบให้แตกต่างกัน
.
รัฐธรรมนูญปี 60 ไม่มีบทบัญญัติที่แยกแยะว่า กระบวนการตราร่างกฎหมายในเรื่องใดหรือส่วนใด “เป็น” หรือ “ไม่เป็น” สาระสําคัญ ผลที่เกิดขึ้นคือ เมื่อศาลรัฐธรรมนูญมีคําวินิจฉัยว่าร่างกฎหมายใดตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแล้ว ร่างกฎหมายดังกล่าวก็เป็นอันต้องตกไปทั้งฉบับ ไม่ว่าร่างกฎหมายนั้นจะตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญในเรื่องใดหรือส่วนใดและไม่ว่าจะเป็นหรือไม่เป็นสาระสําคัญ ซึ่งหากแบ่งแยกกระบวนการออกจากกันอาจทำให้เป็นประโยชน์ และลดขั้นตอนที่ไม่จำเป็นออกไปได้อีกมาก
.
ข้อเสนอแนะจากงานวิจัย
– ด้านวัตถุแห่งคดีที่ศาลรัฐธรรมนูญมีอํานาจตรวจสอบ
ผู้วิจัยเห็นว่า สมควร “ยกเลิก” บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในส่วนที่บัญญัติบังคับให้รัฐสภาต้องส่งร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญให้ศาลฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอิสระที่เกี่ยวข้อง แล้วแต่กรณี ให้ความเห็นหรือตรวจสอบ ทําให้ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญได้
.
– ด้านกลไกการเสนอคดีเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบ
ผู้วิจัยมีข้อเสนอว่า สมควร “แก้ไข” บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญปี 60 โดยกําหนดให้สมาชิก แห่งสภาตามจํานวนที่รัฐธรรมนูญกําหนดหากเห็นว่า ร่างกฎหมายใดมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญสามารถเสนอคดีได้โดยตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญ โดยไม่ต้องเสนอความเห็นผ่านประธานแห่งสภา
.
และสมควรแก้ไขพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญฯ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับ “ผู้ร้อง” โดยกําหนดว่า ในคดีเกี่ยวกับการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายให้สมาชิกแห่งสภาตามจํานวนที่รัฐธรรมนูญกําหนดมีสถานะเป็น “ผู้ร้อง” ในคดีแทนประธานแห่งสภาด้วย
.
– ด้านหลักเกณฑ์และวิธีการตรวจสอบของศาลรัฐธรรมนูญ
สมควรแก้ไขบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญปี 60 โดยตัดข้อความที่ว่า “…โดยข้อเสนอแนะของศาลฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอิสระที่เกี่ยวข้อง” ออก เพื่อให้คณะรัฐมนตรีเป็นองค์กรที่สามารถริเริ่มเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญต่อรัฐสภาเองได้ตามระบบปกติทั่วไป และเพื่อไม่ให้องค์กรต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องสามารถขัดขวางการขอแก้ไขเพิ่มเติมได้
.
– ด้านผลการตรวจสอบของศาลรัฐธรรมนูญ
เพื่อให้การวินิจฉัยคดีของศาลรัฐธรรมนูญไม่มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญต้องกําหนดคําบังคับโดยไม่ขัด หรือแย้งกับผลทางกฎหมายที่รัฐธรรมนูญได้กําหนดไว้ แล้วอย่างชัดแจ้ง โดยเฉพาะผลทางกฎหมายที่รัฐธรรมนูญไม่ได้เปิดช่องให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอํานาจ ดุลยพินิจในการกําหนดคําบังคับให้เป็นอย่างอื่น
.
รวมทั้งสมควรแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ โดยกําหนดหรือแยกแยะเอาไว้ให้ชัดเจนว่ากระบวนการตราร่างกฎหมายส่วนใดเป็นสาระสําคัญหรือไม่เป็นสาระสําคัญ โดยในกรณีที่กระบวนการตราร่างกฎหมายมีปัญหาความไม่ถูกต้องในส่วนที่เป็นสาระสําคัญ ให้กําหนดผลทางกฎหมายให้ร่างกฎหมายตกไปทั้งฉบับ
.
สำหรับกรณีที่กระบวนการตราร่างกฎหมายมีปัญหาความไม่ถูกต้องในส่วนที่ไม่เป็นสาระสําคัญ ให้กําหนดผลทางกฎหมายให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอํานาจออกคําบังคับให้องค์กรที่เกี่ยวข้องไปแก้ไขความ บกพร่องเกี่ยวกับกระบวนการตราร่างกฎหมายในส่วนนั้นได้ตามสมควรแก่กรณี
.
ที่มา: ศาลรัฐธรรมนูญกับการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของ “ร่างกฎหมาย” ก่อนประกาศใช้บังคับ; รองศาสตราจารย์ธีระ สุธีวรางกูร (2566)
