พบกับความรู้ทางกฎหมายหลากหลายและเข้าใจง่าย ชุดที่ 70 จาก #TULAWInfographic
.
ในปี 2020 มีจำนวนคนที่ต้องพลัดถิ่นภายในประเทศจากภัยพิบัติสูงถึง 30.7 ล้านคนใน 149 ประเทศ และมีการคาดการณ์โดยธนาคารโลกหรือ World Bank ว่าภายในปี 2050 จะมีคนย้ายถิ่นฐานภายในประเทศประมาณ 216 ล้านคนจากวิกฤติสภาพภูมิอากาศ
.
กฎหมายจะเข้ามามีบทบาทอย่างไรบ้างทั้งภายในประเทศและระหว่างประเทศ #TULAW สรุปประเด็นน่าสนใจจากงานวิจัยวิชาการเรื่อง “พันธกรณีและความร่วมมือด้านการเคลื่อนย้ายของมนุษย์ภายในประเทศภายใต้กรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ”
.
งานชิ้นนี้เป็นการหยิบยกบทคัดย่อซึ่งเป็นเพียงส่วนหนึ่งของงานวิจัยมานำเสนอ ยังมีประเด็นอื่น ๆ ที่น่าสนใจ ผู้สนใจสามารถดูข้อมูลเพิ่มเติมได้ที่: https://bit.ly/3JKYD4z
.
ข้อแนะนำปี ค.ศ. 2018 ที่เกี่ยวข้องกับการเคลื่อนย้ายของมนุษย์จากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเชื้อเชิญให้รัฐพิจารณาออกกฎหมายและนโยบายแบบบูรณาการในการป้องกัน ลด และจัดการการเคลื่อนย้ายของมนุษย์ โดยคำนึงถึงพันธกรณีสิทธิมนุษยชนและมาตรฐานสากลที่เกี่ยวข้อง
ซึ่งหนึ่งในตราสารที่มีบทบาทสำคัญในเรื่องการพลัดถิ่นภายในประเทศคือ หลักการชี้แนะว่าด้วยการพลัดถิ่นภายในประเทศ (Guiding Principles on Internal Displacement) ซึ่งเป็นตราสารที่ไม่ได้มีค่าบังคับในทางกฎหมายระหว่างประเทศ แต่เป็นมาตรฐานสากลที่ได้รับการยอมรับและถูกนำไปเป็นแนวทางปฏิบัติในหลายประเทศ
.
โดยหลักการชี้แนะว่าด้วยการพลัดถิ่นภายในประเทศแบ่งออกเป็น 5 ส่วนสำคัญด้วยกัน คือ
.
- หลักการทั่วไป
กำหนดให้สิทธิและเสรีภาพของผู้พลัดถิ่นภายในประเทศนั้น รัฐไม่อาจเลือกปฏิบัติต่อผู้พลัดถิ่นภายในประเทศได้ และรัฐมีหน้าที่และความรับผิดชอบหลักในการให้ความคุ้มครอง และให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมแก่ผู้พลัดถิ่นภายในประเทศของตน
.
รวมทั้งยังต้องคำนึงถึงกลุ่มคนเปราะบางอีกด้วย โดยกลุ่มผู้พลัดถิ่นภายในประเทศที่เสี่ยงต่อการถูกละเมิดสิทธิมนุษยชน เช่น เด็ก ผู้หญิง คนพิการ และผู้สูงอายุจะต้องได้รับการปฏิบัติตามความต้องการเป็นการเฉพาะ
.
- หลักการที่เกี่ยวกับการคุ้มครองจากการพลัดถิ่น
สามารถแบ่งออกได้เป็น 2 ข้อคือ “การป้องกันการพลัดถิ่น” มีหลักว่า ผู้มีอำนาจต้องเคารพกฎหมายและสิทธิมนุษยชน โดยการไม่ใช้อำนาจตามอำเภอใจอันจะส่งผลให้เกิดการพลัดถิ่นและจะต้องให้การอพยพเป็นทางเลือกสุดท้ายที่จะเกิดขึ้น
.
และ “การลดผลกระทบจากการพลัดถิ่น” รัฐจะต้องลดผลกระทบจากการพลัดถิ่น โดยต้องไม่ทำอะไรที่มีลักษณะเป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชน และต้องให้หลักประกันแต่ผู้พลัดถิ่น เช่น สิทธิที่จะไม่ถูกแยกจากครอบครัว และมีการให้ที่อยู่อาศัยใหม่ที่เหมาะสม เป็นต้น
.
- หลักการที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองระหว่างการพลัดถิ่น
หลักการข้อนี้กำหนดให้ผู้พลัดถิ่นภายในประเทศมีสิทธิในชีวิต เกียรติ และศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ซึ่งต้องได้รับความคุ้มครองจากการถูกทำร้ายในรูปแบบต่าง ๆ รวมทั้งยังต้องมีสิทธิและเสรีภาพในการเดินทาง เลือกที่อยู่อาศัย สิทธิในชีวิตครอบครัว หรือสิทธิในมาตรฐานชีวิตที่เพียงพอ เป็นต้น
.
- หลักการที่เกี่ยวข้องกับการช่วยเหลือทางมนุษยธรรม
การช่วยเหลือจะต้องปฏิบัติให้สอดคล้องกับหลักด้านมนุษยธรรมและปฏิบัติอย่างเที่ยงธรรม โดยไม่เลือกปฏิบัติ รวมทั้งรัฐที่เกิดการพลัดถิ่นจะต้องมีหน้าที่และความรับผิดชอบหลักในการให้ช่วยเหลือทางมนุษยธรรมแก่ผู้พลัดถิ่นภายในประเทศ
.
เจ้าหน้าที่รัฐแห่งรัฐที่เกิดการพลัดถิ่นควรยินยอมให้หน่วยงานอื่น ๆ เช่น องค์การด้านมนุษยชนระหว่างประเทศ เข้าช่วยเหลืออย่างรวดเร็วและไม่มองว่าเป็นการกระทำที่ไม่เป็นมิตร หรือเป็นการแทรกแซงกิจการภายในรัฐ
.
ในทางกลับกันการดำเนินการขององค์การด้านมนุษยชนระหว่างประเทศ รวมถึง องค์การระหว่างประเทศอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องควรคำนึงถึงการให้ความคุ้มครองที่จำเป็นและสิทธิมนุษยชนของผู้พลัดถิ่นภายในประเทศ และเคารพมาตรฐานระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องด้วยเช่นกัน
.
- หลักการที่เกี่ยวข้องกับการหวนคืนถิ่น การตั้งถิ่นฐานใหม่ และการบูรณาการกลับคืน
สิทธิของผู้พลัดถิ่นภายในประเทศในการหวนคืนถิ่น หรือตั้งถิ่นฐานใหม่ด้วยความสมัครใจเมื่อสาเหตุของการพลัดถิ่นนั้นได้สิ้นสุดลง โดยเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจต้องอำนวยความสะดวกและดำเนินการเพื่อให้แน่ใจว่าการหวนคืนถิ่น การตั้งถิ่นฐานใหม่ และการกลับคืนสู่สังคมของผู้พลัดถิ่นนั้นเป็นไปอย่าง ปลอดภัยและมีศักดิ์ศรี
.
โดยผู้พลัดถิ่นควรมีส่วนร่วมในการตัดสินใจดังกล่าว ผู้พลัดถิ่นจะต้องไม่ถูกเลือกปฏิบัติและสามารถมีส่วนร่วมในกิจการสาธารณะอย่างเต็มที่ไม่ว่าจะในกรณีที่ผู้พลัดถิ่นกลับสู่ถิ่นฐานเดิมหรือ ตั้งถิ่นฐานในที่แห่งใหม่
.
นอกจากนี้เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจแห่งรัฐที่เกิดการพลัดถิ่นจะต้องไม่ขัดขวางความช่วยเหลือและให้ความสะดวกแก่ประเทศอื่น ๆ และองค์การระหว่างประเทศในการให้ความช่วยเหลือผู้พลัดถิ่นในการหวนคืนถิ่น ตั้งถิ่นฐานใหม่ และการกลับคืนสู่สังคมอีกด้วย
.
พันธกรณีของรัฐ
หลักการชี้แนะดังกล่าวทำให้เกิดพันธกรณีของรัฐขึ้นมาโดยแบ่งออกเป็น 3 ระยะคือ
.
– ก่อนการย้ายถิ่นฐาน
เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความจำเป็นที่จะต้องย้ายถิ่นฐานซึ่งจะเกิดการกระทบสิทธิมนุษยชนหลายประการ รัฐต้องมีมาตรการเพื่อลดผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และปรับตัวต่อสภาพภูมิอากาศที่เปลี่ยนแปลงไป โดยกำหนดแผนการปรับตัว พัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และพัฒนาการจัดการบริการขั้นพื้นฐาน
.
นอกจากนี้รัฐอาจลดจำนวนผู้ที่ต้องเผชิญกับภัยพิบัติโดยการจัดทำแผนการใช้ที่ดินและอำนวยความสะดวกในการอพยพผู้คนออกจากพื้นที่เสี่ยงภัยสูงในกรณีที่พื้นที่ดังกล่าวอันตรายเกินกว่าจะเป็นที่อยู่อาศัยของมนุษย์
.
สำหรับการย้ายถิ่นฐานที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้รัฐควรมีแผนฉุกเฉิน แผนรับมือ และระบบเตือนภัยล่วงหน้าเพื่อเตรียมพร้อมรับมือกับการย้ายถิ่นฐาน ซึ่งแผนดังกล่าวต้องได้รับความยินยอมโดยสมัครใจจากผู้ต้องย้ายถิ่นฐาน และจะต้องเปิดโอกาสให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบมีส่วนร่วมในการจัดทำแผนรับมือ เยียวยารวมถึงกรอบกฎหมายและกรอบนโยบายด้วย
.
– ขณะการย้ายถิ่นฐาน
แผนรับมือและแผนสำรองฉุกเฉินที่รัฐจัดทำควรบรรจุการให้ความคุ้มครองและให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ย้ายถิ่นฐานอย่างเฉพาะเจาะจง และควรคำนึงถึงความต้องการของชุมชนผู้อยู่อาศัยเดิมเพื่อลดความขัดแย้ง
.
นอกจากนี้รัฐควรอำนวยความสะดวกในเรื่องของกระบวนการการออกเอกสารใหม่และในการอพยพรัฐควรมีบทบาทในการช่วยรักษาความเป็นหนึ่งเดียวของครอบครัว อันจะเป็นปัจจัยสำคัญในการให้ความช่วยเหลือคุ้มครอง และทำให้เข้าถึงความยุติธรรมและการเยียวยาได้ รัฐจึงควรจัดให้มีหน่วยงานกำกับดูแลเรื่องสิทธิมนุษยชนคอยดูแลด้วย
.
– หลังการย้ายถิ่นฐาน
หลังจากที่ภัยพิบัติเกิดขึ้นแล้ว หากรัฐมีแผนฟื้นฟูเยียวยาที่มีศักยภาพเพียงพอประชาชนย่อมสามารถกลับมาใช้ชีวิตในพื้นที่เดิมได้ซึ่งจะส่งผลให้การพลัดถิ่นเกิดขึ้นน้อยลง อีกสาเหตุที่สำคัญอันจะนำไปสู่การกลับถิ่นฐานเดิมคือแรงกดดันจากสังคมผู้อยู่อาศัยเดิมในถิ่นที่อยู่ ใหม่ของผู้พลัดถิ่น ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด รวมถึงความแตกต่างทางวัฒนธรรม
.
ดังนั้นรัฐควรต้องมีกฎหมาย มาตรการ และแนวทางปฏิบัติที่สนับสนุนการปรับตัวต่อสภาพภูมิอากาศที่เปลี่ยนแปลงไปและสร้างความยืดหยุ่นให้กับทั้งผู้ย้ายถิ่นฐานและผู้อยู่อาศัยเดิม นอกจากนี้รัฐต้องทำให้หน่วยงานตุลาการสามารถเข้าถึงได้และมีกลไกในการแก้ไขข้อพิพาทและการชดใช้ค่าเสียหายให้กับผู้ย้ายถิ่นฐานด้วยเช่นกัน
.
แผนการรับรองของประเทศไทย
ในช่วงปี 2000 – 2019 ประเทศไทยถูกจัดให้อยู่ในอันดับ 9 ของประเทศที่มีความเสี่ยงสูงที่สุดใน
โลกที่ได้รับผลกระทบทางลบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในระยะยาวและประสบภัยธรรมชาติเป็นจำนวนกว่า 100 ครั้งในเวลา 20 ปี
.
ประเทศไทยเลยเข้าร่วมเป็นภาคีกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ค.ศ. 1992 และพิธีสารเกียวโต ค.ศ. 1997 พร้อมจัดทำแผนแม่บทรองรับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ. 2558-2593 โดยมีวัตถุประสงค์ในการกำหนดกรอบแนวทางเพื่อให้หน่วยงานรัฐและองค์กรที่เกี่ยวข้องใช้เป็นแนวทางในการจัดทำแผนปฏิบัติการในรายละเอียดต่อไป
.
แผนแม่บทฯ ได้กล่าวถึงเรื่อง “การตั้งถิ่นฐานและความมั่นคงของมนุษย์” เอาไว้ โดยวางวัตถุประสงค์หลักไว้ 2 ข้อคือ
.
- การลดความเสี่ยงและความเสียหายจากภัยธรรมชาติ
กำหนดให้มีการประเมินและคาดการณ์ผลกระทบต่อชุมชนในพื้นที่เสี่ยงต่อภัยธรรมชาติ จัดทำแผนที่แสดงชุมชนที่มีความเสี่ยงต่อการได้รับผลกระทบที่รุนแรง และประเมินขีดความสามารถในการปรับตัวของชุมชน
.
รวมทั้งสร้างเครือข่ายของชุมชนในการเฝ้าระวังและให้ความช่วยเหลือในภาวะฉุกเฉิน กำหนดบทบาทของหน่วยงานและภาคส่วนในเครือข่ายที่ชัดเจน พัฒนาโครงสร้างขั้นพื้นฐานที่จำเป็น จัดให้มีกลไกการเยียวยาและช่วยเหลือ ส่งเสริมบทบาทของเอกชนในการพัฒนาระบบประกันภัยธรรมชาติในพื้นที่เสี่ยง และศึกษาความเหมาะสมในการจัดทำผังเมืองที่เหมาะสมเพื่อแก้ไขปัญหาระยะยาว
.
- การสร้างขีดความพร้อมและขีดความสามารถในการปรับตัวของชุมชน
กำหนดให้มีการประเมินและคาดการณ์ผลกระทบต่อชุมชนที่ตั้งถิ่นฐานใกล้แหล่งทรัพยากรธรรมชาติหรือมีความพึ่งพิงต่อทรัพยากรธรรมชาติ รวมทั้งประเมินศักยภาพและความสามารถในการรับมือกับความเสี่ยงของชุมชนศึกษาวิจัยเกี่ยวกับทางเลือกในการปรับตัวร่วมกับชุมชนในท้องถิ่นและภาคประชาสังคมในการประเมินทางเลือกในการปรับตัวรูปแบบต่างๆ
.
นอกจากนี้ยังต้องมีการผลักดันให้ท้องถิ่นจัดทำแผนการปรับตัว ศึกษาและประเมินกระบวนการเชิงนโยบายและเชิงสถาบันที่สนับสนุนหรือลดทอนความสามารถในการปรับตัวด้วยตนเองของชุมชน รวมถึงวิเคราะห์เกี่ยวกับหน่วยงานราชการและโครงสร้างเชิงสถาบันของปัจจัยภายนอกที่เกี่ยวข้อง เพื่อกำหนดบทบาทและกลไกที่เหมาะสม
.
อย่างไรก็ตามแม้แผนการปรับตัวฯ ฉบับปัจจุบันยอมรับถึงแนวโน้มที่การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจะก่อให้เกิดผลกระทบต่อการตั้งถิ่นฐานอย่างรุนแรงมากขึ้น และได้กล่าวถึงประเด็นการอพยพถิ่นฐานไว้ในหลักการจัดทำแผน
.
แต่แผนแม่บทฯ และแผนการปรับตัวฯ ในสาขาการตั้งถิ่นฐานและความมั่นคงของมนุษย์มุ่งเน้นไปที่การสร้างศักยภาพของชุมชนและพื้นที่ในการปรับตัว การเตือนภัยล่วงหน้า การให้ความช่วยเหลือและฟื้นฟูในพื้นที่ โดยมิได้กล่าวถึงกรณีของการย้ายถิ่นฐานแต่อย่างใด ไม่ว่าจะเป็นการย้ายถิ่นฐานในลักษณะ
ชั่วคราวหรือถาวร จึงเป็นเรื่องที่ท้าทายต่อไปในอนาคต
.
ที่มา: พนัญญา ลาภประเสริฐพร, “พันธกรณีและความร่วมมือด้านการเคลื่อนย้ายของมนุษย์ภายในประเทศภายใต้กรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ” (2567)
