พบกับความรู้ทางกฎหมายหลากหลายและเข้าใจง่าย ชุดที่ 76 จาก #TULAWInfographic
ปัจจุบัน ประเทศไทยมีเขื่อนหรืออ่างเก็บน้ำขนาดใหญ่ทั้งหมด 35 แห่งทั่วประเทศ แต่รู้หรือไม่ว่าประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายอย่างเป็นทางการที่เข้ามาควบคุมในเรื่องการพิจารณาในการตัดสินใจว่าควรมีการสร้างเขื่อนหรือไม่
.
แล้วที่ผ่านมากระบวนการตัดสินใจว่าควรที่จะดำเนินการสร้างเขื่อนหรือไม่นั้นเป็นอยู่อย่างไร? ปัญหาที่เกิดขึ้นคืออะไรบ้าง? #TULAW สรุปประเด็นน่าสนใจจากสัมมนาทางวิชาการเพื่อนำเสนอวิทยานิพนธ์ปริญญาเอกเรื่อง “ความจำเป็นในการทบทวนมาตรการทางกฎหมายที่ควบคุมการสร้างเขื่อนในประเทศไทย” โดยอาจารย์ ดร.ณัฐสุดา รัตตมณี
.
งานชิ้นนี้เป็นการหยิบยกประเด็นส่วนหนึ่งมานำเสนอ ยังมีประเด็นอื่น ๆ ที่น่าสนใจ ผู้สนใจสามารถดูข้อมูลเพิ่มเติมได้ที่: https://bit.ly/3VuvwrJ
ความหมายของเขื่อน?
ในประเทศไทยมีสิ่งก่อสร้างที่สร้างขึ้นมาเพื่อใช้ประโยชน์ในการควบคุม จัดสรรหรือกักเก็บทรัพยากรน้ำอยู่อย่างมากมาย อาทิ ฝาย อ่างเก็บน้ำ และประตูระบายน้ำ แต่สิ่งก่อสร้างประเภทใดบ้างที่ถูกจัดว่าเป็นสิ่งก่อสร้างประเภทเดียวกับเขื่อน หรือว่าเขื่อนคือสิ่งที่ถูกแยกออกมาต่างหากต่างจากสิ่งก่อสร้างอื่น ๆ แม้จะมีคำนิยามของเขื่อนอยู่บ้าง แต่ก็เป็นการกำหนดจำกัดเฉพาะในแวดวงของอุตสาหกรรม หรือวิศวกรรม เท่านั้น ปัจจุบันยังไม่มีการกำหนดคำนิยามไว้เฉพาะในทางกฎหมาย
.
กฎหมายควบคุมการสร้างเขื่อน
กฎหมายที่เข้ามาควบคุมการพัฒนาโครงการเขื่อนและการสร้างเขื่อนโดยตรงนั้นยังไม่ปรากฏชัดเจนในระบบกฎหมายไทย ในตอนนี้ การตัดสินใจเกี่ยวกับโครงการสร้างเขื่อนนั้น ส่วนใหญ่จึงตั้งอยู่บนพื้นฐานของแนวนโยบายของรัฐ พระราชบัญญัติหรือกฎหมายก่อตั้งหน่วยงานรัฐ ที่กำหนดอำนาจหน้าที่ให้สามารถสร้างเขื่อนได้ และข้อบังคับ ระเบียบภายใน แนวปฏิบัติของหน่วยงานต่าง ๆ เป็นสำคัญ กลายเป็นว่ากฎหมายที่เข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องกับขั้นตอนหรือกระบวนการในการตัดสินใจสร้างเขื่อนมากที่สุด จึงเป็นกฎหมายที่กำหนดให้มีการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม หรือที่รู้จักกันทั่วไปว่ารายงาน EIA (Environmental Impact Assessment Report) และรายงาน EHIA (Environmental and Health Impact Assessment Report) ภายใต้พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 นั่นเอง
.
ปัญหาการทำ EIA
ถึงแม้พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 มาตรา 48 และ 49 จะกำหนดให้โครงการ กิจการหรือการดำเนินการที่มีผลกระทบสิ่งแวดล้อมต้องจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม แต่ก็กำหนดให้เฉพาะโครงการฯ ที่มีระบุในประกาศเท่านั้นที่ต้องจัดทำรายงานฯ ทำให้บางโครงการฯ ที่ไม่ได้มีชื่อประกาศไว้ รอดพ้นจากการต้องจัดทำรายงานฯ นอกจากนี้ บ่อยครั้งเนื้อหาและการประเมินที่รวบรวมไว้ในรายงานฯ ไม่ได้ สะท้อนให้เห็นปัญหาหรือผลกระทบอย่างชัดเจน หรือไม่ก็ขาดรายละเอียดสำหรับผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมที่สำคัญบางประการ หรือขาดการวิเคราะห์ทางเลือกที่หลากหลาย ซึ่งท้ายที่สุดได้ส่งผลกระทบไปถึงกระบวนการการพิจารณาตัดสินใจ
.
อีกทั้ง กฎหมายก็ไม่ได้กำหนดไว้อย่างชัดเจนถึงวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายของการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม จึงทำให้เห็นได้ว่า ผู้มีอำนาจตัดสินใจในเรื่องการสร้างเขื่อนในปัจจุบัน ก็ไม่ได้ถูกกำหนดโดยกฎหมายว่าจะต้องดำเนินการตามรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมเพียงเท่านั้นหรือจะต้องให้ความสำคัญกับรายงานฯ มากน้อยเพียงใด เมื่อต้องพิจารณาตัดสินใจในเรื่องการสร้างเขื่อน
.
2 ข้อเสนอแนะ
จากการสัมมนามีข้อเสนอแนะ 2 ข้อคือ
.
- สร้างคำนิยามที่ชัดเจน
กำหนดคำนิยามของ “เขื่อน” ให้ชัดเจนในระบบกฎหมาย อาจกำหนดแบบกว้าง ๆ ว่า เขื่อนคือสิ่งกีดขวางที่มนุษย์สร้างขึ้น รวมถึงสิ่งก่อสร้างอย่างอื่นที่เกี่ยวข้อง อาทิ ระบบท่อน้ำ ซึ่งสามารถกักเก็บน้ำหรือใช้เพื่อปรับเปลี่ยนทิศทางการไหลของน้ำได้ หรืออาจกำหนดคำนิยามโดยเพิ่มเรื่องขนาด เช่น ต้องมีความสูงตั้งแต่ 7.5 เมตรขึ้นไป หรือสามารถกักเก็บน้ำได้ตั้งแต่ 62,000 ลูกบาศก์เมตรขึ้นไปเข้าไปด้วย เป็นต้น
.
การกำหนดเช่นนี้จะช่วยทั้งในเรื่องการควบคุมความปลอดภัย และการบำรุงรักษาเขื่อน ทั้งนี้การกำหนดคำนิยามที่ชัดเจนในระบบกฎหมายไทยจะทำให้การบังคับใช้กฎหมายกับสิ่งก่อสร้างประเภทเขื่อนเป็นไปได้อย่างเป็นระบบและชัดเจนมากยิ่งขึ้น
.
- กำหนดหลักการการพิจารณา EIA
แก้ไข พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 กำหนดวัตถุประสงค์และ
เป้าหมายของการทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมให้ชัดเจน โดยชี้ให้เห็นว่าผู้มีอำนาจตัดสินใจว่าจะดำเนินการตามโครงการหรือไม่ จะต้องนำรายงานฯ มาพิจารณาร่วมด้วยในขั้นตอนการตัดสินใจ และต้องให้ความสำคัญกับผลประเมินเพียงใด
.
ควรปรับปรุง guideline หรือแนวทางกลางในการจัดทำรายงานฯ ให้มีการกำหนดแนะนำว่าภาษาที่ใช้ในรายงานฯ ควรเป็นลักษณะใด ความยาวเนื้อหาเท่าใด แนะนำว่ารายการใด หรือประเด็นใดที่ควรได้รับการประเมินเป็นพิเศษ เช่น การประเมินผลกระทบจาก climate change เป็นต้น โดยในระยะเริ่มต้นอาจกำหนด guideline เพื่อใช้เฉพาะกับโครงการที่เกี่ยวกับทรัพยากรน้ำเท่านั้นก่อนก็ได้
.
การปรับปรุงนี้ก็เพื่อให้ขั้นตอนการพิจารณาตัดสินใจในโครงการสร้างเขื่อนเป็นไปอย่างชัดเจนและเหมาะสม และเมื่อผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง เช่น ชาวบ้าน อาจได้รับผลกระทบจากโครงการ สามารถอ่านและเข้าใจในขั้นตอนต่าง ๆ ได้ ก็น่าจะสามารถทุเลาปัญหาข้อขัดแย้งระหว่างกลุ่มชาวบ้าน กลุ่มผู้ลงทุนหรือรัฐได้ในท้ายที่สุด
.
ที่มา: สัมมนาทางวิชาการเพื่อนำเสนอวิทยานิพนธ์ปริญญาเอก อาจารย์ ดร.ณัฐสุดา รัตตมณี
เรื่อง “ความจำเป็นในการทบทวนมาตรการทางกฎหมายที่ควบคุมการสร้างเขื่อนในประเทศไทย”
