พบกับความรู้ทางกฎหมายหลากหลายและเข้าใจง่าย ชุดที่ 82 จาก #TULAWInfographic
.
พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๖๒ หรือ พ.ร.บ.ประเมินผลสัมฤทธิ์ฯ นั้น ถูกจัดทำขึ้นเพื่อให้มีการทบทวนประสิทธิภาพ และความสอดคล้องของกฎหมายต่าง ๆ ซึ่งเป็นสิ่งที่ดีที่ทำให้ระบบกฎหมายมีการปรับเปลี่ยนให้ทันสมัยอยู่เสมอ
.
อย่างไรก็ตาม พ.ร.บ. ฉบับนี้ยังมีประเด็นที่น่าสนใจและน่าสังเกตอยู่ด้วยกันหลายข้อ ประเด็นเหล่านั้นคืออะไรบ้าง? #TULAW สรุปประเด็นน่าสนใจจากโครงการเสวนา “ประเมินผลสัมฤทธิ์ พ.ร.บ. ประเมินผลสัมฤทธิ์ฯ (พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562)” โดย รศ.ดร.อานนท์ มาเม้า
.
งานชิ้นนี้เป็นการหยิบยกประเด็นส่วนหนึ่งมานำเสนอ ยังมีประเด็นอื่น ๆ ที่น่าสนใจ ผู้สนใจสามารถดูเพิ่มเติมได้ที่: https://bit.ly/4fhP8Z6
.
11 ประเด็นน่าสังเกต
ในมุมมองของผู้เสวนากฎหมายฉบับนี้มีมุมมองที่น่าสังเกตด้วยกัน 11 ประเด็นคือ
.
1.บทบาทของตุลาการที่คลุมเครือและอาจแทรกแซงนิตินโยบายในกรณีกฎหมายไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์
มาตรา 6 กำหนดให้ฝ่ายตุลาการเข้ามามีบทบาทในการพิจารณาว่า ภายในสังคมควรมีกฎหมายแบบใด ทั้ง ที่บทบาทดังกล่าวเป็นเรื่องทางนิตินโยบายที่ควรเป็นหน้าที่ของผู้แทนประชาชนอย่างฝ่ายนิติบัญญัติมากกว่าฝ่ายตุลาการ
.
- คำถามเกี่ยวกับความหมายของการจัดทำร่างกฎหมายที่ไม่ได้ดำเนินการในส่วนที่เป็นสาระสำคัญและผล
มาตรา 8 กำหนดให้การจัดทำร่างกฎหมายต้องดำเนินการตามพระราชบัญญัติดังกล่าวในส่วนที่เป็นสาระสำคัญ แม้จะไม่ครบถ้วนก็ไม่ทำให้การจัดทำร่างกฎหมายเสียไป แต่คำถามคือสิ่งใดเป็นสาระสำคัญตามกฎหมายนี้ ที่อาจทำให้การจัดทำร่างกฎหมายเสียไป หากไม่ทำในสิ่งนั้น และสิ่งใดที่ไม่ถือเป็นสาระสำคัญ ที่แม้ไม่ทำ ก็ไม่ทำให้การจัดทำร่างกฎหมายเสียไป
.
- คำถามเกี่ยวกับการจัดทำร่างกฎหมายท่ีไม่ได้มาจาก “หน่วยงานของรัฐ” แต่เป็น “ร่างของ ครม.” โดยแท้
พ.ร.บ. ฉบับนี้มุ่งใช้กับการจัดทำร่างกฎหมายของหน่วยงานของรัฐโดยตรง จึงมีข้อสังเกตว่า ร่างกฎหมายที่มาจากคณะรัฐมนตรีซึ่งไม่เกี่ยวข้องกับหน่วยงานของรัฐหรือไม่ใช่ร่างกฎหมายที่หน่วยงานของรัฐเสนอคณะรัฐมนตรี หากแต่เป็นร่างกฎหมายที่คณะรัฐมนตรีริเริ่มเอง จะปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้หรือไม่ มากน้อยเพียงใด ข้อสังสัยนี้มีขึ้นจากเหตุที่คณะรัฐมนตรีสามารถเสนอร่างกฎหมายโดยตรงโดยไม่จำเป็นต้องเสนอขึ้นมาจากกหน่วยงานของรัฐ
.
- การบังคับให้มติคณะกรรมการในร่างกฎหมายผูกพันหน่วยงานของผู้แทน
มาตรา 21 (6) กำหนดเชิงแนะนำว่า กรณีที่นำระบบคณะกรรมการมาใช้ ให้มติคณะกรรมการผูกพันหน่วยงานที่มีผู้แทนเป็นกรรมการโดยตำแหน่งด้วย ซึ่งเป็นการบังคับหน่วยงานที่มีผู้แทนร่วมอยู่ในนั้น และการพิจารณาของคณะกรรมการย่อมมีกรรมการที่อาจไม่เห็นด้วยได้
- บทบัญญัติห้ามใช้ในทางที่เป็นผลร้าย
มาตรา 22 กำหนดให้ ในร่างกฎหมายต้องมีบทบัญญัติที่ห้ามมิให้ใช้บทบัญญัติดังกล่าวในทางที่เป็นผลร้ายแก่บุคคลจนกว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐพร้อมที่จะปฏิบัติตามกฎหมายหรือจนกว่าจะมีการออกกฎดังกล่าวแล้ว ซึ่งไม่ได้มีการกำหนดเอาไว้ว่า ผลร้าย คืออะไร อีกทั้งข้อห้ามดังกล่าวได้ห้ามไว้จนกว่าเจ้าหน้าที่จะมีความพร้อม ปัญหาคือการกำหนดให้เจ้าหน้าที่มีความพร้อมก่อนบทบัญญัติที่มีผลร้ายจึงจะมีผล ก็ไม่มีมาตรวัดเช่นกันว่าเมื่อใดถึงจะเรียกว่าพร้อมได้ ทั้งที่ก่อนกฎหมายประกาศใช้กฎหมาย รัฐต้องประเมินความพร้อมของการบังคับใช้กฎหมายของเจ้าหน้าที่อยู่แล้ว
.
- บทบาทของตุลาการที่คลุมเครือและอาจกระทบในเชิงนิตินโยบายในกรณีฝ่ายบริหารละเลยหน้าที่
ที่ฝ่ายนิติบัญญัติประสงค์
มาตรา 22 กำหนดว่ากรณีที่ต้องออกกฎหรือให้รัฐดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่ง แต่ไม่ดำเนินการภายในเวลา 2 ปี และเรื่องนั้นเป็นเรื่องที่เป็นภาระหรือมีผลร้ายต่อประชาชน ให้ฝ่ายตุลาการมีอำนาจวินิจฉัยให้บทบัญญัติเรื่องนั้นสิ้นผลบังคับ กรณีดังกล่าวไม่ใช่ความผิดที่เกิดจากกฎหมาย แต่เกิดจากการที่ฝ่ายบริหารไม่ยอมกระทำตามกฎหมาย ดังนั้นการที่ให้กฎหมายนั้นสิ้นไปจากการที่ฝ่ายบริหารไม่ยอมกระทำตาม จึงเป็นสิ่งที่ไม่สมควร เพราะไม่ใช่ความผิดของฝ่ายนิติบัญญัติ
.
- การบังคับให้จัดทำยี่ต๊อกและข้อยกเว้น
มาตรา 24 กำหนดให้หน่วยงานของรัฐจัดทำแนวทางปฏิบัติหรือยี่ต๊อกและเปิดเผยให้ประชาชนทราบ แต่ในปัจจุบันไม่แน่ชัดว่าทุกหน่วยงานมีแนวทางในการปฏิบัติดังกล่าวและมีการเปิดเผยหรือไม่ รวมทั้งการกำหนดข้อยกเว้นให้แก่องค์กรของรัฐในกระบวนการยุติธรรมนั้น อาจถูกมองว่าเป็นเรื่องการสร้างมาตรฐานที่แตกต่าง
.
- การไม่ประเมินผลสัมฤทธิ์ประมวลกฎหมายและกฎหมายอื่นตามกฎกระทรวง
มาตรา 29 วิธีการวิเคราะห์ว่ากฎหมายใดควรถูกประเมินหรือไม่ถูกประเมินอาจยังมีข้อสงสัย
เพราะมีกฎหมายที่สมควรได้รับการประเมินแต่กลับกำหนดให้ไม่ต้องประเมิน เช่น ประมวลกฎหมาย
นอกจากนั้น ยังมีการอนุญาตให้ออกกฎกระทรวงกำหนดกฎหมายที่ไม่ต้องประเมินด้วย ซึ่งในทางข้อเท็จจริงปรากฏว่ามีกฎหมายที่ไม่ได้ประเมินในกรณีนี้ตามมาจากกฎกระทรวงดังกล่าว ซึ่งอาจเกิดปัญหาจากการที่ฝ่ายบริหารใช้อำนาจยกเว้นหน้าที่ที่ฝ่ายนิติบัญญัติกำหนดไว้
- ระบบการรวบรวมสถิติการดำเนินคดีและการลงโทษอาญา
มาตรา 31 ปัจจุบันไม่แน่ชัดว่าหน่วยงานของรัฐได้เก็บสถิติการดำเนินคดีและการลงโทษไว้อย่างเป็นระบบและครบถ้วนหรือไม่ อีกทั้งคดีและโทษอย่างอื่นก็มี เช่น คดีและโทษทางปกครอง แต่กฎหมายก็ไม่ได้กล่าวถึง
- ระบบการกำกับติดตามการประเมินผลสัมฤทธิ์
การประเมินผลสัมฤทธิ์
มาตรา 32 กำหนดให้มีผู้รับผิดชอบการประเมินผลสัมฤทธิ์กฎหมายโดยหน่วยงานผู้บังคับใช้
แต่ประเด็นสำคัญคือประสิทธิภาพในการกำกับและติดตามการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย
- ความซ้อนทับกันของ “ระบบกลาง” กับ “ฐานข้อมูลทางกฎหมาย”
มาตรา 11 กำหนดให้ต้องมีระบบกลางที่จัดทำโดยสำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล (องค์การมหาชน) และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา แต่ระบบดังกล่าวอาจทับซ้อนกับ “ฐานข้อมูลทางกฎหมาย” ที่จัดทำโดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาที่จัดทำขึ้นตาม พรบ.การปฎิบัติราชการทางอิเล็กทรอนิกส์ด้วยเช่นกัน
.
.
2 ประเด็นพัฒนาต่อ
ผู้เสนอมองว่า การประเมินผลเป็นเรื่องจำเป็นทางกฎหมาย เป็นเหมือนการตรวจสุขภาพว่ากฎหมายมีความเหมาะสมต่อสภาพสังคม สภาพแวดล้อมในประเทศหรือไม่อย่างไร และเป็นการกระตุ้นให้เกิดการมีส่วนร่วมและกำหนดมาตรฐานในวงการกฎหมาย การกำหนดให้มี พ.ร.บ.ประเมินผลสัมฤทธิ์จึงเป็นสิ่งจำเป็น แต่ผู้เสนอได้ตั้งประเด็นไว้ 2 ข้อเพื่อให้เกิดการพัฒนากฎหมายดังกล่าวต่อไปในอนาคต ได้แก่
.
- นิตินโยบายภายใต้รัฐราชการ
ในปัจจุบัน ดูเหมือนไม่ได้ให้ความสำคัญกับระบบผู้แทนมากนักในการร่างและประเมินกฎหมาย มีแต่ความคาดหวังให้หน่วยงานของรัฐเป็นผู้แบกภาระในระบบทั้งหมด ทั้ง ที่ความเป็นจริงแล้วองค์กรที่ควรเป็นผู้มีบทบาทสำคัญต่อการร่างกฎหมายและประเมินกฎหมายคือผู้แทนของประชาชน
อีกทั้ง หน่วยงานที่ควรจัดมีหน้าที่รับผิดชอบระบบฐานข้อมูลกฎหมายคือสำนักงานเลขาธิการสภา
.
- การสร้างกลไก Judicial Activism
พ.ร.บ.ประเมินผลสัมฤทธิ์ มีกลไกที่ฝากความหวังไว้ที่ฝ่ายตุลาการให้มีบทบาทในเชิงนิตินโยบายและมีบทบาทเชิงรุกต่อความเป็นไปของกฎหมายในระบบ ทั้งที่เรื่องดังกล่าวควรฝากความหวังไว้ที่ผู้แทนประชาชนในรัฐสภา
ที่มา: โครงการเสวนา “ประเมินผลสัมฤทธิ์ พ.ร.บ. ประเมินผลสัมฤทธิ์ฯ (พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562)”
โดย รศ.ดร.อานนท์ มาเม้า (ผู้เสวนาปรับเนื้อความและแก้ไขเพิ่มเติมหลังการเสวนาเพื่อให้ครบถ้วนและเรียบร้อย)
